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吉林省交通厅关于印发《吉林省交通厅直属单位消防安全管理办法》的通知

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吉林省交通厅关于印发《吉林省交通厅直属单位消防安全管理办法》的通知

吉林省交通厅


吉林省交通厅关于印发《吉林省交通厅直属单位消防安全管理办法》的通知

吉交发[2006]47号 


  厅直各单位: 
  为认真贯彻落实国务院《关于进一步加强消防工作的意见》,切实加强厅直各单位的消防安全管理工作,现将《吉林省交通厅直属单位消防安全管理办法》印发给你们,请贯彻执行。 
  附件:吉林省交通厅直属单位消防安全管理办法 
                       二OO六年十二月十七日 
        
         吉林省交通厅直属单位消防安全管理办法 
  第一章 总则 
  第一条 为进一步加强厅直各单位的消防安全管理工作,落实完善消防安全管理制度,消除火灾隐患,保护人民生命和公共财产安全,保障良好的工作、生产秩序,把消防安全管理纳入日常管理工作之中,积极推进消防安全管理制度创新、机制创新和手段创新,有效预防和杜绝火灾事故的发生,依据《中华人民共和国消防法》、《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》及《吉林省消防条例》等有关法律、法规特制定本《办法》。 
  第二条 以“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻“预防为主、防消结合”的消防工作方针,确保消防安全万无一失,为建设“平安交通”奠定坚实基础。 
  第三条 坚持以人为本,动员全员参与,抓基层、抓基础、抓防范,结合本单位实际情况,落实消防法规和《消防安全管理办法》,开展消防安全专项整治,把厅直单位的消防安全工作提高到一个新的水平。 
  第二章 厅直单位消防安全职责 
  第四条 认真贯彻“预防为主、防消结合”的方针,坚持“属地管理”、“谁主管 谁负责”和专门机关与群众相结合的原则,实行防火安全责任制。 
  任何单位和个人都有维护消防安全,保护消防设施,预防火灾,报告火警和积极参加灭火救援工作的义务。 
  第五条 厅安委会消防分委会对厅直单位消防安全,负有指导、协调、监督、检查的职责。 
  第六条 厅直各单位的主要负责人是单位消防安全第一责任人,对本单位的消防安全工作全面负责。其主要职责: 
(一)认真贯彻执行消防法规,保障本单位消防安全工作符合规定; 
(二)将消防安全工作与本单位的生产、科研、经营、管理等活动统筹安排,批准实施年度消防安全工作计划; 
(三)提供单位消防安全必要的经费和组织保障; 
(四)明确逐级消防安全责任,批准实施消防安全制度和消防安全操作规范; 
(五)掌握本单位的消防安全情况,及时处理涉及消防安全的重大问题; 
(六)根据消防法规的规定组织建立专职消防队、义务消防队; 
(七)对单位的消防安全管理工作进行奖惩; 
(八)法律法规规定应该履行的其它消防安全职责。 
  第七条 厅直各单位应当确定本单位的消防安全管理人。消防安全管理人由单位的副职担任,直接对单位消防安全第一责任人负责。其主要职责: 
(一)审核单位年度消防安全工作计划,组织实施消防安全管理工作; 
(二)组织制订单位消防安全制度和消防安全的操作规程; 
(三)审核消防安全工作需要的资金投入和组织保障方案; 
(四)组织实施防火检查和火灾隐患的整改工作; 
(五)领导管理专职消防队、义务消防队; 
(六)定期向单位消防安全第一责任人报告消防安全工作情况; 
(七)完成消防安全第一责任人交办的其他消防安全管理工作。 
  第八条 厅直单位应当确定本单位的消防安全管理职能部门并按规定设置专职消防安全管理人员,在消防安全管理人的直接领导下具体开展消防安全管理工作。 
(一)拟订单位年度消防安全工作计划,具体实施消防安全管理工作; 
(二)拟订单位消防安全制度和消防安全的操作规程; 
(三)拟订消防安全工作需要的资金投入和组织保障方案; 
(四)开展防火检查,督促消除火险隐患; 
(五)认真贯彻执行有关消防法律法规及规章制度,在职工中组织开展消防知识、技能的宣传教育和培训,提高职工防火意识和技能; 
(六)负责本单位消防设施、灭火器材和消防安全标志的维护保养,确保所有消防器具完好有效,疏散通道和安全出口畅通无阻; 
(七)落实逐级防火责任制和岗位防火责任制,制订单位灭火救援和应急疏散预案并组织实施和演练。 
(八)负责组织特殊工种和危险岗位人员进行消防知识专业培训和考核工作; 
(九)组织专职消防队、义务消防队队员学习和训练,具体负责专职消防队、义务消防队的业务管理; 
(十)组织员工扑救初起火灾,保护火灾现场,协助消防部门调查火灾原因; 
(十一)制止各种违反消防法律、法规、制度的行为,并根据情节向消防安全管理人提出处理意见; 
(十二)对在消防安全工作中做出成绩的部门和个人,提出奖励建议; 
(十三)完成消防安全管理人交办的其它消防安全工作。 
  第九条 厅直各单位员工必须严格遵守有关消防法律法规、消防安全规章制度和保障消防安全的操作规范,熟悉本岗位的火灾危险性和防火措施。对发现的火灾隐患或违反消防法律法规及规章制度、操作规程的行为,应及时向单位消防安全管理人或职能部门汇报。 
  第十条 实行承包、租赁或者委托经营、管理时,产权单位应当提供符合消防安全要求的建筑物,当事人在订立的合同中依照有关规定明确各方的消防安全责任;消防安全责任约定不明确的,除消防车通道、安全疏散设施等建筑消防设施由产权单位负责外,其它消防安全责任由承包方、承租方或受委托经营、管理的单位承担。承包、承租或者受委托经营、管理的单位应当在其使用、管理范围内履行消防安全职责。 
  第三章 消防安全管理制度 
  第十一条 厅直各单位应当按照国家有关规定,结合本单位的特点,建立健全各项消防安全制度,并严格执行。消防安全管理制度主要包括: 
(一)消防安全教育、培训制度; 
(二)防火巡查、检查制度; 
(三)安全疏散设施管理制度; 
(四)消防(控制窒)值班制度; 
(五)消防设施、器材维护保养管理制度; 
(六)火灾隐患整改制度; 
(七)用火、用电安全管理制度; 
(八)易燃易爆危险物品和场所防火防爆管理制度; 
(九)义务消防队的组织管理制度; 
(十)灭火和应急疏散预案演练制度; 
(十一)燃气和电气设备的检查和管理(包括防雷、防静电)制度; 
(十二)消防安全工作考评和奖惩制度; 
(十三)其他必要的消防安全制度。 
  第十二条 厅直各单位要监督其直管单位,制定消防安全管理制度,并监督其认真执行。 
  第十三条 厅直各单位应当通过多种形式开展经常性的消防安全宣传教育。消防安全重点单位对每名员工应当至少每年进行一次消防安全培训。组织新上岗和进入新岗位的员工进行上岗前的消防安全培训,宣传教育和培训内容应当包括: 
(一)有关消防法规、消防安全制度和保障消防安全的操作规程; 
(二)本单位、本岗位的火灾危险性和防火措施; 
(三)有关消防设施的性能、灭火器材的使用方法; 
(四)报火警、扑救初起火灾以及疏散自救逃生的知识和技能。 
  第十四条 公众聚集场所在营业、活动期间,应当通过张贴图画、广播、闭路电视等向公众宣传防火、灭火、疏散逃生等常识。 
学校应当通过寓教于乐等多种形式对学生进行消防安全常识教育。 
  第十五条 厅直各单位下列人员应当接受消防安全专门培训: 
(一)单位的消防安全责任人、消防安全管理人、消防安全管理职能部门人员; 
(二)专、兼职消防管理人员; 
(三)消防控制室的值班、操作人员; 
(四)其他依照规定应当接受消防安全专门培训的人员。 
  前款规定中的第(三)项人员应当持证上岗。 
  第十六条 厅直各单位应当每日进行防火巡查,并确定巡查的人员、内容、部位和频次。其他单位根据需要进行防火巡查。巡查的内容主要包括: 
(一)用火、用电有无违章情况; 
(二)安全出口、疏散通道是否畅通,安全疏散指示标志、应急照明是否完好; 
(三)消防设施、器材和消防安全标志是否在位、完整; 
(四)常闭式防火门是否处于关闭状态,防火卷帘下是否堆放物品影响使用; 
(五)消防安全重点部位的人员在岗情况; 
(六)其他消防安全情况。 
  防火巡查人员应当及时纠正违章行为,妥善处置火灾危险,无法当场处置的,应当立即报告。发现初起火灾应当立即报警并及时扑救。 
  防火巡查应当填写巡查记录,巡查人员及其主管人员应当在巡查记录上签名。 
  第十七条 厅直各单位应当至少每月进行一次防火检查。检查的内容应当包括: 
(一)火灾隐患的整改情况以及防范措施的落实情况; 
(二)安全疏散通道、疏散指示标志、应急照明和安全出口情况; 
(三)消防车通道、消防水源情况; 
(四)灭火器材配置及有效情况; 
(五)用火、用电有无违章情况; 
(六)重点工种人员以及其他员工消防知识的掌握及持证上岗情况; 
(七)消防安全重点部位及重大危险源登记、监控的管理情况; 
(八)易燃易爆危险物品和场所防爆措施的落实情况以及其他重要物资的防火安全情况; 
(九)消防(控制室)值班情况和设施运行、记录情况; 
(十)防火巡查情况; 
(十一)消防安全标志的设置情况和完好、有效情况; 
(十二)其他需要检查的内容。 
  防火检查应当填写检查记录。检查人员和被检查部门负责人应当在检查记录上签名。 
  第十八条 厅直各单位应当按照建筑消防设施检查维修保养有关规定的要求,对火灾自动报警、自动喷水、消火栓、泡沫、气体灭火系统,防烟、排烟系统、应急照明、安全疏散指示标志以及防火分隔等防火、灭火设施的完好有效情况进行检查和维修保养。 
  设有自动消防设施的单位,应当按照有关规定定期对其自动消防设施进行全面检查测试,并出具检测报告,存档备查。 
  第十九条 厅直各单位对存在的火灾隐患,应当及时予以消除。对不能当场整改的火灾隐患,单位应当加强监控,落实防范措施,及时制订整改方案,依法限期整改,保障消防安全。对不能确保消防安全,随时可能引发火灾或者一旦发生火灾将严重危及人身安全的,应当对危险部位停产停业整改。 
  第二十条 对以下违反消防安全规定的行为,应当责成有关人员当场改正并督促落实: 
(一)违章进入生产、储存易燃易爆危险物品场所的; 
(二)违章使用明火作业或者在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火等违反禁令的; 
(三)将安全出口上锁、遮挡,或者占用、堆放物品影响疏散通道畅通的; 
(四)消火栓、灭火器材被遮挡,影响使用或者被挪作他用的; 
(五)常闭式防火门处于开启状态,防火卷帘下堆放物品影响使用的; 
(六)消防设施管理、值班人员和防火巡查人员脱岗的; 
(七)违章关闭消防设施、切断消防电源的; 
(八)其他可以当场改正的行为。 
  违反前款规定的情况以及改正情况应当有记录并存档备查。 
  第二十一条 火灾隐患整改完毕,负责整改的部门或者人员应当将整改情况记录报送消防安全责任人或者消防安全管理人签字确认后存档备查。 
  第二十二条 对于涉及城市规划布局而不能自身解决的以及单位确无能力解决的重大火灾隐患,应当及时向其上级主管部门或者当地人民政府报告。 
  第二十三条 对公安消防机构责令限期改正的火灾隐患,单位应当在规定的期限内改正并写出火灾隐患整改复函,报送公安消防机构。 
  第二十四条 内部火灾事故调查组的职责是: 
(一)协助公安消防机构查明事故发生的原因、人员伤亡及财产损失情况;, 
(二)协助公安消防机构查明事故的性质和责任; 
(三)提出对事故责任者的内部处理意见; 
(四)提出事故处理及防止类似事故再次发生所应采取措施的建议; 
(五)写出事故调查报告。 
  第二十五条 厅直各单位应当按照灭火和应急疏散预案,至少每半年进行一次演练,并结合实际,不断完善预案。消防演练时,应当设置明显标识并事先告知演练范围内的人员。 
  第二十六条 发生火灾时,单位应当立即实施灭火和应急疏散预案,务必做到及时报警,迅速扑救火灾,及时疏散人员。任何部门和人员都应当无偿为报火警提供便利,不得阻拦报警。 
  各单位应当为公安消防机构抢救人员、扑救火灾提供便利条件。 
  火灾扑灭后,起火单位应当保护现场,接受事故调查,如实提供火灾事故的情况,协助公安消防机构调查火灾原因,核定火灾损失,查明火灾事故责任。未经公安消防机构同意,不得擅自清理火灾现场。 
  第二十七条 厅直各单位应当建立健全消防档案,并统一保管、备查。消防档案应当包括消防安全基本情况和消防安全管理情况。消防档案应当详实,全面反映单位消防工作的基本情况,并附有必要的图表,根据情况变化及时更新。 
  第二十八条 消防安全基本情况应当包括以下内容: 
(一)单位基本概况和消防安全重点部位情况; 
(二)建筑物或者场所施工、使用或者开业前的消防设计审核、消防验收以及消防安全检查的文件、资料; 
(三)消防管理组织机构和各级消防安全责任人; 
(四)消防安全制度; 
(五)消防设施、灭火器材情况; 
(六)义务消防队人员及其消防装备配备情况; 
(七)与消防安全有关的重点工种人员情况; 
(八)新增消防产品、防火材料的合格证明材料; 
(九)灭火和应急疏散预案。 
  第二十九条 消防安全管理情况应当包括以下内容: 
(一)公安消防机构下发的各种法律文书; 
(二)消防设施定期检查记录、自动消防设施全面检查测试的报告以及维修保养的记录; 
(三)火灾隐患及其整改情况记录; 
(四)防火检查、巡查记录; 
(五)有关燃气、电气设备检测(包括防雷、防静电)等记录资料; 
(六)消防安全培训记录; 
(七)灭火和应急疏散预案的演练记录; 
(八)火灾情况记录; 
(九)消防奖惩情况记录。 
  前款规定中的第(二)、(三)、(四)、(五)项记录,应当记明检查的人员、时间、部位、内容、发现的火灾隐患以及处理措施等;第(六)项记录,应当记明培训的时间、参加人员、内容等;第(七)项记录,应当记明演练的时间、地点、内容、参加部门以及人员等。 
  第四章 重点要害部位消防安全管理 
  第三十条 汽车客运站 
(一)候车厅 
1、候车厅内严禁吸烟,严禁使用明火。如确需使用明火,要严格执行明火申报制度,向本单位消防安全管理职能部门报告,经批准 后,严格消防安全操作规程; 
2、候车厅内应按照国家消防技术安全规范要求,在明显易取位置放置充足数量的消防器材; 
3、定期检查候车厅内各种消防设施、设备,确保完好有效; 
4、候车厅内严禁乱拉、乱扯电线,定期检查线路,按规定设置熔断装置; 
5、候车厅内安装安全门和安全通道导示牌并配备应急照明灯; 
6、根据车站规模,按规定配备专职或兼职消防安全管理人员; 
7、严禁“三品”进入候车厅。 
(二)发车场 
1、发车场内必须按规定配备充足数量的消防器材; 
2、发车场内严禁修车,严禁明火烤车; 
3、车辆停放有序,留有应急通道; 
4、严禁漏油、漏电车辆进入发车区; 
5、发车场内明显位置要设置禁止烟火的标志。 
6、营运车辆应当按规定配备灭火器。 
(三)停车场 
1、车辆按顺序在指定位置停放,不得阻塞消防车通道和埋压消火栓;车辆之间保持1.5米的安全疏散距离; 
2、配备相应种类和数量的消防器材,定期检查维修,保持完好; 
3、严禁载有易燃易爆化学危险品的机动车在停车场停放; 
4、严禁在停车场内加油、修车、洗车; 
5、严禁在停车场内吸烟和动用明火; 
6、严禁在停车场内存放汽油、柴油等燃料以及其他易燃、可燃物品。用过的油棉纱等废弃物,必须及时清理,不准存放在停车场内。 
  第三十一条 宾馆 
1、宾馆(酒店)属特种行业,人口密集而且流动性大,是防火重点单位,必须持有工商、税务、公安、消防等部门颁发的有效证件合法经营。 
2、宾馆(酒店)应设立专项资金配足配齐各种消防设施、器材,建立消防设施、器材管理档案,定期进行维修保养,保障消防器材的定位、换领、整洁、完好有效。 
3、加强职工的防火安全教育,利用各种形式宣传防火知识,增强职工的消防安全意识,提高防火、灭火技能,做到:三懂三会(懂火灾危险性,懂预防措施,懂扑救方法,会使用消防器材,会处理一般事故,会报警),六熟悉(既:熟悉本宾馆(酒店)的平面布局、建设特点、消防通道、消防水源情况,熟悉本宾馆(酒店)火灾危险性和相应防火措施,熟悉防火重点部位及存在的火灾隐患和控制方法,熟悉相关消防法律、法规、规章制度,熟悉义务消防组织建设情况及职责范围,熟悉消防设施和器材的性能、配备、定位等情况)。 
4、宾馆(酒店)应制订、完善灭火应急疏散预案,定期组织演练,随时掌握宾馆住宿、就餐的分布和流动情况,一旦发生火灾,及时引导疏散人员。 
5、宾馆(酒店)应制订疏散逃生路线示意图,并粘贴在每个部门、每个班组、每个楼层、每间客房的明显位置。 
6、宾馆(酒店)的安全出口通道均按照规范要求设置安全疏散指示标志和火灾事故应急照明。任何部门、任何人不得侵占疏散通道,禁止在疏散通道内堆放物品,严禁锁闭、封堵安全出口,确保畅通;保障应急照明设施齐全有效。 
7、宾馆(酒店)应根据本单位的实际情况,确定防火重点要害部位,如:客房、餐厅、仓库、锅炉房、配电室、公共娱乐场所等,并严密监控,专人管理;配足备齐灭火器材和设施、留足疏散通道、设置防火安全警示标志、制订防火应急预案,加强防火安全监督检查。 
8、宾馆(酒店)内消防设施、消防器材烟感、喷淋、报警、控制等系统,要保持完好,设立消防监控指挥中心,配备消防监控人员,健全消防安全规章制度,严格值班纪律,做好值班记录。严禁脱岗、睡岗。 
  第三十二条 学校 
(一)教学办公区 
1、办公楼、教学楼、图书馆等办公区域要建立健全消防安全管理制度,实行防火安全责任制,层层签定防火安全责任书。 
2、各办公区域严格按照消防安全规定配足备齐各种消防设施、器材,建立消防设施、器材管理档案,定期进行维修保养。 
3、各办公区通道口均应设置明显的紧急疏散标志、安全出口标志和应急照明设施,禁止在通道内堆放物品,确保通道的畅通。 
4、学校办公、教学等建筑内应安装烟感喷淋、自动报警、监控系统,配备专职消防监控人员,健全消防安全规章制度,实行24小时值班。 
5、学校师生、员工应严格遵守消防安全管理制度,不得在办公区域内燃烧废纸及其他物品,禁止在办公室内存放易燃易爆及化学危险物品。 
6、学校师生、员工应严格遵守安全用电管理制度,不得在办公室内私拉乱扯电气线路,禁止私自安装、维修电器设备。 
7、学校职工应积极参加本单位组织的消防安全培训,熟知本单位消防设施、器材的分布情况和消防应急预案处置程序。 
8、学校职能部门应定期组织相关人员,开展以防火为重点的安全大检查、发现隐患及时整改,确保安全。 
(二)计算机室 
1、计算机室的构造、装修、电源必须严格遵守建筑耐火等级、装饰材料、机房温度、电压稳定等有关消防规定。 
2、计算机室电气设备的安装及检查维修必须符合安全要求,要由正式电工进行操作。不得乱拉乱接电线。 
3、计算机室严禁存放酒精、汽油等易燃易爆物品;微机附近不得堆放棉丝、纸张等可燃物品;计算机室要禁止吸烟及随意动火。 
4、计算机操作完毕要及时切断电源,检修微机时,必须关闭电源,进行作业。 
5、计算机室应配备足量的灭火器材,而不能采用干粉、泡沫等使用后能造成污染的灭火器。要对微机操作人员加强安全教育和培训,使之掌握必要的防火常识和灭火技能。 
6、机房出口应设置向疏散方向开启且能自动关闭的门。并应保证在任何情况下都能从机房内打开。 
7、机房内存放记录介质应采用金属柜或其它能防火的容器。机房内存放废弃物应采用有防火盖的金属容器。 
8、机房应有防鼠、防虫措施。 
9、机房应实行24小时值班制度,值班人员随时观察设备运行状态,发现异常或设备报警,要及时按灭火和应急疏散预案处理。 
10、每月初对自动消防系统和灭火器材进行检查,确保处于良好工作状态。 
(三)学生公寓 
1、学生公寓的疏散门必须是推闩式外开门,保证消防安全。 
2、严禁私接电源,严禁存放和使用电热器具和炉具。 
3、不准私自调换、拆装室内任何电器设备,不准擅自挪用消防器材和消防设施。 
4、公寓内应做到“五无”:无电褥子、无电炉子、无吸烟现象、无违章使用明火,无易燃易爆物品。 
5、学生公寓的窗户不得安装栅栏,各通道口应设置明显的紧急疏散标志和应急照明设施,确保通道通畅。 
  第三十三条 高速公路服务区宾馆 
  服务区宾馆消防安全管理参照宾馆(酒店)消防安全管理规定实施。 
  第三十四条 高速公路服务区停车场服务区停车场消防安全管理由服务区负责人组织服务区安全管理人员实施: 
1、应在远离加油站、建筑物的安全区域设立危险品停车区,将运输易燃易爆物品的车辆与其他车辆分隔停放,并有专人负责维持秩序。 
2、消防给水管道、消火栓、消防水泵房应按国家消防技术规范设置,停车场的消火栓设置位置、与加油站或油库的间距、保护半径、消火栓间距符合有关消防安全规定。 
3、按有关消防安全标准设置灭火器、灭火毯、砂箱等消防器材。 
4、建立停车场现场管理人员24小时巡查制度,维护停车场秩序,确保疏散通道和消防车通道畅通。 
  第三十五条 油库、加油站、仓库、化学危险品库房 
(一)油库 
1、必须建立人员、车辆等出入库登记制度,严禁携带火种进库。 
2、制定岗位防火安全责任制和动用明火、消防器材设施、消防教育培训等管理制度,并认真执行。 
3、制定消防安全生产操作规程。 
4、现场管理要求 
(1)油品储存应当遵守《油库防火安全管理规则》。 
(2)油品必须分类储存。 
(3)油库周围保持清洁,与可燃性物质保持足够的安全距离,留有符合规定的消防通道。 
(4)实行严格的值班制度和交接班制度。 
(5)严禁在油库内吸烟和使用明火。 
(6)油库的管理人员(包括库工)必须进行三级安全教育,经考试合格后才能进库培训实习。实习完毕再经考试合格,按规定持有关部门发放的安全作业证后才能上岗操作。 
5、消防安全标志:仓库应当设置醒目的防火标志、指示标志。库内油品应有明确的标牌,注明油品名称、特性及数量。 
(二)加油站 
1、作业管理 
(1)加油站各作业班组的班组长是本班组的消防安全管理人员,每位员工对本工作岗位的消防安全负责。 
(2)加油员对加油期间的消防安全负责,应及时制止无关的人员进入加油站或在站内通行。 
(3)计量员应严防发生泄露、跑油问题,及时、准确做好计量、检查工作,雷雨天应停止计量,并盖严计量孔盖。 
(4)油罐车司机对油品运输过程中的消防安全负责。在运输油品前应检查车辆性能和安全设施,保证车况良好。应按指定线路运输油品,遵章驾驶,平稳运行,保持车距,防止油品飞溅。 
(5)加油员、卸油员上岗时应着防静电工作服装、鞋,戴工作帽,严禁穿带钉子的鞋和易产生静电的服装。 
  卸油员进入作业现场作业时应准备必要的防火器材。油罐车进站,卸油员应在检查油罐车安全设施合格后,方可引导油罐车进入指定的卸油现场;油罐车熄火并静置足够时间后,卸泊员、计量员、油罐车司机才能按工艺流程和消防安全规定进行作业,直至油罐车离开现场。进站加油车停稳、发动机熄火后方可进行加油作业。严禁违反消防安全操作规程给车辆、非金属容器加注汽油。摩托车加油后,应用人力将摩托车推至安全区后,方可启动。加油站上空高强闪电或雷击频繁时,不应进行加油作业。 
2、电气管理 
(1)电工应按规定持有关部门下发的专业资格上岗证书,作业中严格执行安全用电操作规程。 
(2)配电设备运行参数应符合设计要求,设备编号清晰。高压开关应设有防误操作装置及警示标志。继电保护和自动装置应灵敏可靠。绝缘支架、座、套应保持完整无裂痕。电缆沟应充沙完整,电缆头不应漏油。 
(3)爆炸危险区域和火灾危险区域内的电气设备选型、安装、电力线路敷设,应符合GB50058-92标准。爆炸危险区域边缘应设置“爆炸危险区域警示牌”。油罐及管线防雷防静电接地装置、电气设备及线路、油罐车、锅炉等设备每年应由具有资格的专业检测部门进行检测。每年雨季之前,应由当地气象部门对防雷、防静电设备和接地装置进行检查、维护。在爆炸危险区域和火灾危险区域内检查、维修及保养设备时应使用防爆工具。 
(4)对符合报废标准的设备,应及时报废及更新。 
3、火源管理 
(1)加油站区域内严禁烟火。在加油站门口应设置“严禁烟火”、“熄火加油”标志。在加油岛附近应设置“禁止打手机”标志。在油罐区应设置“禁止入内”、“禁穿钉子鞋”和“着防静电服”标志。 
(2)在加油站的爆炸危险区域和火灾危险区域内,进行下列动火施工作业时,应办理动火审批手续: 
1)电焊、锡焊、焊割; 
2)使用喷灯、火炉、液化气炉、电炉及明火照明; 
3)烧烤煨管、铸、锻、电钻、砂轮作业; 
4)熬沥青、炒沙子; 
5)机动车辆及畜力车进入罐区和危险区; 
6)使用非防爆的通讯电器设备和电动工具; 
7)其它可直接或间接产生火源的作业。 
  动火作业前,必须经本单位消防安全管理人审批,允许后方可施使。 
(三)仓库 
1、火源管理 
(1)仓库应当设置醒目的防火标志,对火源、要严加管理。仓库内严禁吸烟和使用明火。职工、外来人员和机动车辆入库,必须收留火种,禁止带入库区。进入棉麻、鞭炮、化工危险品等库区及其他火灾危险性大的库区、货场的车辆必须戴防火罩。仓库区周围50米内严禁燃放烟花爆竹。 
(2)库区如确需临时动用明火作业,必须经单位消防安全管理职能部门同意,报单位消防安全管理人批准,并落实安全防范措施,指定专人监护现场。作业结束要认真检查,不得留有火种。 
(3)仓库生活区安装、使用固定火源,必须符合安全规定,经单位消防安全管理人批准,指定专人管理、备有消防器材,做到人离火灭。对各种用火设备要定期检查、维修。经批准设置的火源不准用易燃液体引火,不准在火源附近堆放易燃物,不准靠近火源烘烤衣物。从炉内取出炽热灰烬,必须用水浇灭后,倒在指定的安全地点。 
(4)库房内因物品防冻必须采暖时,应当采用水暖。其散热器、供暖管道与储存物品保持适当距离。 
(5)商品入库应认真检查是否带有火种,特别对草包、纸包、棉包、布包类商品更要严格检查或隔离观察,如发现可疑应在安全地点开包检验。 
(6)使用过的油棉纱、油手套等粘油纤维物品以及可燃包装,应当存放在安全地点,定期清理。 
2、电源管理 
(1)仓库的电气装置必须符合国家现行的有关电气设计和施工安装验收标准规范的规定。 
(2)仓库生产、生活、库区照明用电线路必须分开。电线和电气设备必须由持有合格证的电工安装、检查、保养维修。不准乱拉临时电线,不准超负荷用电,禁止使用不合格的装置和漏电保护装置。 
(3)库房内不准设置移动式照明灯具,照明灯头应装在通道上方,商品堆垛必须与灯头保持足够的垂直距离,工作完毕切断电源。 
(4)每年定期对电线进行绝缘测试,发现电线老化、破损、绝缘不良,可能引起打火、短路等不安全因素,必须及时更新、维修。架空电线线路的下方严禁堆放物品。对各种电器设备、避雷装置要按时检测维修。对各种机械、机具易产生火花的部位要设防火装置。 
(5)库房内不准使用碘钨灯和超过规定功率以上的白炽灯等高温照明灯具及各种电器设备。库房内不准使用电炉、电烙铁、电熨斗等电热器具和电视机、电冰箱等家用电器。储存粮食、食糖、烟草、中药材等商品的库房,因工作、生产需要使用去湿机、干燥器、电熨斗、电烙铁等电器设备时,必须经单位消防安全管理人批准,并采取相应的安全措施。当使用日光灯低温照明灯具和其他防燃型照明灯具时,应当对镇流器采取隔热、散热等防火保护措施,确保安全。 
(6)库内铺设的配电线路,需穿金属管或用非燃硬塑料管保护。 
  每个库房应在库房外单独安装开关箱,并做到防雨防潮。对灰尘较多的部位必须使用防尘、防爆灯泡和保险开关,并做到人离电断。 
(四)化学危险品库房 
1、化学危险物品库宜采用单层结构建筑,要有足够数量的独立安全出口,地面平整符合贮存物品要求。库房檐口高度不低于规定值,门窗外设置遮阳板。 
2、化学危险物品仓库应根据物品性质、按规范要求设置相应的防爆、泄压、防火、防雷、报警、防晒、调温、消除静电、防火围堤等安全装置和设施。 
3、贮存易燃易爆物品的库房,必须采用合格的防爆灯具和防爆电器设备,并有经防爆电器主管检验部门核发的防爆合格证。 
4、在化学危险物品仓库担任保管、搬运工作的人员必须配备相应的防护器材及劳动保护用品。 
5、工作规范及规章制度 
(1)易燃易爆化学物品的储存单位,必须建立入库验收、发货检查、出入库登记制度。应根据GB12268-90《危险货物品名表》分类、分项储存。 
(2)具有完善的危险品库房操作规程。 
6、现场管理要求. 
(1)贮存化学危险物品的仓库要向当地公安及消防部门备案,并保持与其有畅通的通讯和报警联络。 
(2)易燃易爆化学物品的储存应当遵守《仓库防火安全管理规则》。 
(3)化学危险物品必须贮存在专用的仓库内。 
(4)化学危险物品库内只能贮存同一类化学危险物品,不同品种分类堆放。应有一定的安全距离并保证道路通畅。 
(5)对爆炸物品、剧毒物品和放射性物品应采取双人收发、双人记账、双人双锁、双人运输和双人使用的“五双”制度。 
(6)严禁在化学危险物品仓库内吸烟和使用明火。如必须动火时,化学危险物品必须全部移到安全地点,同时对仓库内进行通风或清洗,经本单位主管部门审查和签发动火证后方能实施。 
(7)化学危险物品仓库的管理人员(包括库工)必须进行三级安全教育,经考试合格后才能进入仓库进行培训实习。实习完毕再经考试合格,持有关部门核发的或本单位主管部门核发的安全作业证后才能上岗操作。 
(五)易燃易爆物品仓库 
1、露天贮藏要符合防火灭火技术条件。露天存放可燃气体,易燃液体的贮藏,首先要符合国家《建筑设计防火规范》、《建筑灭火器配置设计规范》,从设计、制造、检验、安装的每一个过程都必须符合国家有关规定,充分考虑冷却降温,消除静电,防雷防爆,防火报警和防护围堤等安全设施。 
2、防火设施要求 
(1)易燃易爆物品仓库的消防设施,灭火器的配置首先要符合《建筑灭火器配置设计规范》。 
(2)消防器材、防火警示、指示标志应按标准漆色,醒目完好。 
(3)消防设施布局合理,消防车通道宽度不小于规定值,回车道或回车场有转弯弯道,保持畅通。 
3、现场管理要求 
(1)易燃易爆物品应严格按照物品自身的贮存要求分类、分间、分堆储存,严禁将自身能形成爆炸性的物质、相互接触或混合后能引起爆炸或燃烧的物质以及灭火方法不同的物质同库储存。 
(2)在每种储存的易燃易爆物品前应注明物品的名称、数量、特征及扑救方法。 
(3)甲、乙类物品仓库不应设在建筑物的地下室或半地下室内。 
(4)单位有经公安消防机构审查合格并发给的《建审意见书》和《消防验收意见书》等必备要件。 
  第三十六条 现场消防安全管理 
(一)施工现场的消防安全由施工单位负责。 
建设工程施工实行总承包和分包的,由总承包单位对施工现场的消防安全实行统一管理,分包单位负责分包范围内施工现场的消防安全,并接受总承包单位的监督管理。 
(二)施工单位应当落实防火安全责任制,确定一名施工现场负责人,具体负责施工现场的防火工作,配备或者指定防火工作人员,负责日常防火安全管理工作。 
(三)除铁路铺轨、桥涵施工、输电线路架设、地下管线铺设、较小规模的房屋修缮工程和乡村建设工程外,施工单位应当在建设工程开工前将施工组织设计、施工现场消防安全措施和保卫方案(以下简称施工组织设计和方案)报送公安消防机构。 
(四)下列建设工程的施工组织设计和方案,由施工单位报送市级公安消防机构: 
1、国家重点工程; 
2、基建投资1亿元人民币以上的公路工程建设项目。 
上述范围以外和市级公安消防机构指定监督管理的建设工程的施工组织设计和方案,由施工单位报送建设工程所在地的区、县级公安消防机构。 
(五)施工暂设和施工现场使用的安全网、围网和保温材料应当符合消防安全规范,不得使用易燃或者可燃材料。 
(六)施工单位应当按照仓库防火安全管理规则存放、保管施工材料。 
(七)建设工程内不准存放易燃易爆化学危险物品和易燃可燃材料。对易燃易爆化学危险物品和压缩可燃气体容器等,应当按其性质设置专用库房分类存放。 
  施工中使用易燃易爆化学危险物品时,应当制订防火安全措施;不得在作业场所分装、调料;不得在建设工程内使用液化石油气;使用后的废弃易燃易爆化学危险物料应当及时清除。 
(八)施工单位应当建立健全用火管理制度。施工作业用火时,应当经施工现场防火负责人审查批准,领取用火证后,方可在指定的地点、时间内作业。施工现场内禁止吸烟。 
(九)施工单位应当建立健全用电管理制度,并采取防火措施。安装电气设备和进行电焊、气焊作业等,必须由经培训合格的专业技术人员操作。 
(十)施工单位不得在建设工程内设置宿舍。 
在建设工程外设置宿舍的,禁止使用可燃材料做分隔和使用电热器具。设置的应急照明和疏散指示标志应当符合有关消防安全的要求。 
(十一)施工单位应当在施工现场设置临时消防车道,并保证临时消防车道的畅通。禁止在临时消防车道上堆物、堆料或者挤占临时消防车道。 
(十二)施工单位应当在施工现场配置消防器材,设置临时消防给水系统。对建筑高度超过24米的建设工程,应当安装临时消防竖管,在正式消防给水系统投入使用前,不得拆除或者停用临时消防竖管。 
(十三)施工单位违反本规定,有下列情形之一的,由公安消防机构对施工单位处以警告或者2000元以上2万元以下罚款;可对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员并处200元以上2000元以下罚款: 
1、未按规定期限向公安消防机构报送施工组织设计和方案的; 
2、施工暂设和施工现场使用的安全网、围网和保温材料不符合消防安全规范,或者使用易燃、可燃材料的; 
3、违反本规定存放、保管施工材料的; 
4、设置宿舍不符合本规定要求的; 
5、未设置临时消防车道,或者影响临时消防车道畅通的; 
6、未按本规定配置消防器材或者设置、使用临时消防给水系统的。 
(十四)施工单位违反本规定,属违反国家和本市有关施工现场管理的其他法律、法规和规章的,由有关部门依法处理。 
  第五章 奖惩 
  第三十七条 省厅每年定期组织安全检查评比。对在消防安全工作中做出突出贡献或者成绩显著的先进单位、集体和个人,给予表彰奖励: 
(一)消防安全机构健全,消防安全管理制度落实,消防设施、器材保管完好,防火安全宣传教育普及,积极参加消防安全培训,消防安全工作成绩突出的; 
(二)及时发现和消除重大火灾隐患,避免火灾事故发生的; 
(三)积极参与扑灭火灾,抢救国家和人民生命财产,成绩突出的; 
(四)在消防工作中的其他方面做出显著成绩的。 
  第三十八条 违反消防安全管理规定,有下列行为之一的,要追究单位负责人、分管领导、消防安全管理部门、当事人的责任,视情节轻重给予相应的处罚。 
(一)建筑工程生产经营场所等依法应当办理消防审批、验收合格手续而未办理或办理不完备,擅自施工、使用、开业的; 
(二)施工人员不按防火设计要求进行施工,引发火灾隐患或火灾事故的; 
(三)防火工作负责人不认真履行职责,未落实有关规章制度的,及时整改火灾隐患,致使发生火灾事故的; 
(四)违反消防安全制度和有关操作规程,引发火灾的; 
(五)消防设备、器材管理不善,挪作它用或损坏的; 
(六)贯彻消防法规不力、管理不严或玩忽职守而引起火灾事故,单位领导和直接责任人负有重要责任的; 
(七)其它违反消防法规的行为。 
  第六章 附则 
  第三十九条 本规定由省交通厅负责解释,交通行业企事业单位可参照执行。 
  第四十条 本规定自正式下发之日起施行。 
     




关于司法改革中制度建设的一些法律思考
——从一件“民事公诉”案件谈起
内容提要:本文从一件有争议的“民事公诉”案件的介绍开始,对“民事公诉”的内涵、外延进行了界定。从合法性、公权力与私权利的冲突、司法的独立公正、司法的统一、权力的监督制约五个方面对检察机关提起“民事公诉”质疑,并且在系统分析的基础上提到了改革实际上是两个问题(改什么和怎样改)和三个方面(对象、目标和途径),最后结合本案从制度建设与法律权威、制度完善、程序正义、改革路径、权力制约等五个方面的关系作了一些思考。
关键词:民事公诉 司法改革 制度建设

一 、一件“民事公诉”案件的介绍①
巴陵石油化工有限公司(以下简称“巴陵公司)是大型国有企业。1997年至1998年,湖南娄底维亚化工有限公司(以下简称“维亚公司”)分批从巴陵公司下属的单位购买环氧树脂,货款总额为30余万元,在支付近10万元后,维亚公司认为产品缺斤少两,遂去函要求答复和解决,但没有引起足够重视,维亚公司便没有支付余下货款。
1999年10月、12月,在巴陵公司催促下,维亚公司两次共付款3万元。此后,巴陵公司没有继续催交,维亚公司也没有自动返还。
到2003年5月,巴陵公司中断债权主张近3年半,已超过《民事诉讼法》规定的两年诉讼时效,丧失了胜诉权。
2003年5月28日,岳阳市云溪区法院人员在云溪区检察院人员的陪同下来到娄底,向维亚公司送达起诉书副本和开庭传票。
诉讼标的正是这笔欠款。出人意料的是,起诉书的原告并非巴陵公司,而是“岳阳市云溪区人民检察院”,甚至起诉书上连“原告”的字眼都未出现,而代之以“起诉机关”。
起诉书称,巴陵公司“怠于行使诉权,未能积极追讨被告则有意不还,无理拖欠,造成国有资产严重流失”,“我院为避免国有资产不受侵犯,避免国有资产流失”,请求“判令被告偿还国有资产237250元及逾期利息”。
此前,云溪法院冻结了维亚公司的两个基本账户和银行存款,维亚公司同外界资金往来立即捉襟见肘,经营大受影响。同时,法院裁定先予执行,将维亚公司6000元存款扣划至法院。云溪检察院则多次要求查阅维亚公司帐本,遭拒后办案人员多次施压,说检察院及时原告也是法律监督机关,维亚公司作为被告必须配合等等。
经过一番周折,7月1日,这起案件在云溪法院开庭审理。截至笔者写此文时,岳阳市云溪区法院为对此案做出判决。
二 、“民事公诉”的界定
在我国现行法律制度框架内,没有民事公诉制度。了解民事公诉制度需首先知道民事公益诉讼制度,我国同样也没有民事公益诉讼制度,根据西方几个国家的法律制度和我国学者们的研究,笔者眼中的民事公诉及相关制度基于以下描述:
民事公益诉讼属于公益诉讼的一部分,公益诉讼是近年来讨论较多的问题,一方面因为中国公益诉讼的满目疮痍,另一方面通过公益诉讼来保护社会利益已成为发达法治国家的显著动向②,再加上中国现实中面临的种种侵犯公共利益的情况层出不穷,更需要我们尽快研究,建立自己的公益诉讼制度。
公益诉讼起源于罗马法,是相对于私益诉讼而言的,又被称为罚金诉讼、民众诉讼等。在古罗马时期,公益诉讼的产生是与维护公共利益的不足相联系的,由于国家机关和工作人员不足以维护公共利益,因此授权市民起诉违法行为。
公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律授权,对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为向法院起诉,由法院追究违法者法律责任活动的制度③。按照现代诉讼分类,公益诉讼应分为刑事公益诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼。理论上刑事公益诉讼即检察机关代表国家提起的刑事公诉活动,也就是通常意义上理解的公诉活动,世界各国皆有,不必赘述。而民事公益诉讼和行政公益诉讼与前文所提民事公诉在内涵和外延上是有所区别的。民事公诉特指检察机关提起的民事公益诉讼,由此才被称为“公诉”,实质仍然属于民事诉讼,亦非双关。
由以上分析,我国法律制度中欠缺的是民事、行政公益诉讼制度,普通公民、组织都会因原告不适格而无法提起诉讼。公民维护国家利益和公共利益就不能通过司法途径获得保障,而只能向有关行政机关反映,如果行政机关置之不理,司法机关也不能管,违法侵害国家利益和社会公共利益的行为就会大肆横行。
多年来学者们有关公益诉讼的讨论中,除部分是民事公益诉讼之外,绝大部分还是有关行政公益诉讼的。如“乔占祥状告铁道部案”、“金喜奎状告杭州市规划局案”等(当然皆因“缺乏法律依据”寡淡落幕或因“无权代表”不予受理终结)。也不乏民事公益诉讼的,如“砸大奔”、“三菱车事件”以及各地检察机关的试探性诉讼等。当然本文中“公益”一词更多的还是指国家利益,其实“公益”的涵盖面远较国家利益宽广,不仅指防止国有资产流失,还有防止环境污染、市场垄断、不正当竞争以及其他与国家、社会公共利益密切相关的事项等。行政公益诉讼制度未能成行,但屡有一试身手者,都因现代社会中,公权力的行使有时很易对社会公共性造成损害,该制度在日美等国家发育最为成熟,概念界定也比较清晰,其诉讼明显具有预防性质,既不需要公益侵害现实地发生,只要根据相关情况能够合理判断其具有发生侵害的可能性就可提起诉讼,也是对公民社会公共性权力的司法保护,也是私人力量对国家权力的制约④。
近年来,民事公益诉讼、民事公诉频频出现于报刊、学者著述之中。随着改革的不断深入、市场经济的不断发展,各种新事物、新现象层出不穷,除了会与原有体制相冲突外,也暴露出现行各种制度的缺陷、不完善之处。各类公司违规行为、垄断行为、证券违规操作行为、违背公序良俗的行为(如一些广告行为、对自然资源的掠夺性开采行为、破坏生态平衡行为、公害行为等),在无人起诉或行政部门分而治之或无人有诉权(诉权概念较混乱,但普遍指当事人适格和有诉的利益两方面)的情况下,就处于无法通过司法程序解决的状态,建立民事公益诉讼、民事公诉制度的讨论应然而生。
部分学者在提到民事公诉时使用“检察机关提起民事诉讼”不易引起歧义的用语(如江伟、段厚省在“论检察机关提起民事诉讼”一文,廖中洪在“检察机关提起民事诉讼若干问题研究”一文等),而长期致力于这一制度研究的杨立新教授是将民事公诉与行政诉讼合并定义(见《民事行政检察教程》313页)的,本文参考学者们的研究将民事公诉界定如下:民事公诉是指检察机关代表国家利益和社会公共利益,在法律规定权限范围内,以公诉人身份依法提起民事诉讼程序,请求人民法院依法判断的民事诉讼活动。其中包含三层含义;(1)起诉机关是检察机关,(2)提起民事诉讼案件范围由法律严格界定,(3)检察机关在诉讼程序中的地位是公诉人。
三、对现阶段检察机关提起民事诉讼的质疑
一项制度的可行性、必要性、现实性并不等同于该制度由此就可堂而皇之地在实践中运行。前边三性的存在能够说明的是该制度的应然存在,它有应该存在的合理性和紧迫性,以及我们需要建立这样的制度。事实是我们现在的法律制度中没有民事公诉这样的规定,即使是极力赞同设立此项制度的杨立新教授也没办法不承认⑤。现在法律没有明确确立此项制度之前,我们的选择只能是服从法律而不能冒然行之。在大谈特谈法治、宪政的今天,对国家机关来说尤其应该如此,否则即是违法。笔者是否是严格规则主义者无关紧要,关键是在法律面前我们的态度是维护还是破坏。
第一个质疑便是“民事公诉”的合法性问题。中国的改革涉及经济、政治、思想观念的方方面面,司法制度的改革属于上层建筑本身对经济基础变化的自然回应,由不得不改。改革是一个系统工程,大系统中有小系统,环环相扣,简而言之是两个问题:改什么和怎么改?改什么是指对象,而怎样改中又包含两个方面:目标和途径;由此改革也是三个方面:对象、目标和途径。这里对象当然是司法制度,近年来学者们对司法改革的目标和途径作了许多有益和必要的探索。在合法性上,强调的是途径问题,由诉讼制度改革涉及到司法体制改革和政治体制改革,进而涉及到整个国家的宪政和法治问题。社会中各个方面的变化都会引起制度的改革,一直到引发政治体制的改革。我们不能指望政治体制改革一步到位(尽管一直在缓慢努力着),这不符合马克思主义,但是我们也更不能抛开大的体制问题在低层次的制度上恣意妄为,那样损害的不仅仅是法律的尊严,更有我们的政治体制赖以生存的经济、思想基础。没有法律规定而进行的检察机关的“民事公诉”不正让我们陷入这样一种自相矛盾的理论窘况(从政治策略和实质公正的角度去处理法律问题,漠视正规程序或逻辑原则对其行动的限制)了吗?⑥
第二个质疑是有关私权利与公权力的冲突问题。我们经济体制的改革目标是建立社会主义市场经济,市场经济这一目标的实现需要在法制的轨道上进行,此乃共识。市场经济是法治经济,它的前身是以契约自由、私法自治为基础的商品经济。市场经济是一种发达的商品经济,是一种平等(平权)、自由自治(当然也不是无政府主义)的经济;它反对集权计划,从根本上最大可能的限制了政府权力。没有普遍的主体品格、权利意识和自治精神,就不可能有对政府权力的制约、对政府行为的规范、对政府责任的追究,因而也就没有法治。平等主体间的商品交换是市场经济的绝大多数行为(当然不排除国家宏观调控),平等主体间的民事交往发生违法违约时,当事人就可能选择司法作为救济途径。“无救济便无权利”,司法也是确保市场主体能够诚实守信为市场行为的保障。检察机关作为拥有强大公权力的一方,行使民事诉讼权利是否会造成诉讼双方地位的不平等。公权力随意介入(因为没有法律规定)私法领域,本身便会对当事人诉讼权利的处分产生极大的制约,直至于干涉。例如,国有企业的主体地位何以得到保障?相对方何以相信交易方(指国有企业)的处分权呢?何以保证市场交易安全呢?何以保证不发生强制拆迁呢?使非公有制实体处于终日惶惶而不能安然的不确定恐惧之中,何谈市场主体的平等、市场交易的自愿呢?这本身就对民事实体法借以生存发展的理论基础产生极大动摇。
第三个质疑是司法的独立、公正。检察机关提起“民事公诉”,人民法院必须受理开庭审理,还是可以裁定不予受理或者受理后驳回起诉呢?法律没有规定。按刑事诉讼法类推,只能受理(刑诉中最多退回补充侦查或以证据不足宣告被告人无罪),而在检察机关的强大法律监督权面前,审理中的惶恐于与惴惴之情可想而知。在没有法律依据之下受理、审判、裁决,更会使不确定状态加剧,如何裁决?自由心证吗?在一个成文法传统又以大陆法系为基础的国家内,如何使公民相信司法的公正性,得出检察机关与法院联手追债的结论恐不为过,而且也不符合司法权被动性的特征(在民事诉讼中尤显重要)。
第四个质疑是司法的统一。检察机关提起“民事公诉”的出发点是保护国家利益和社会公共利益,出发点、前提是主观认识范畴,它不同于属于客观范畴的结果。即便将出发点等同于追求实质正义,但是离开程序正义,奢谈实质正义势必损害其他实质正义(剥夺了并不代表国家的普通公民、组织的部分实质正义)。我们同样要追求的也有程序公正,公正的程序制度又必须以公正的立制原则为前提,法院各自探索“民事公诉”的程序规则难以确保该业已实施的程序的科学性和公正性,难以保障司法统一⑦,更是对检察机关法律监督职能之一(保障法律的统一实施)的讽刺。
第五个质疑是对权力的监督、制约。阿克顿勋爵说过,“权力(尤其是不受约束的权力)容易腐败,绝对的权力意味着绝对的腐败”。检察机关“民事公诉”制度尚未确立,相关权限范围、配套监督制度当然未能成形。如何保障其不沦落成为地方保护主义的工具,不随意干预私权利,不破坏市场经济平等交易原则,不随意干预正常的经济纠纷案件,不滥用职权便无从谈起。我们一味追求防止国有资产流失等实体正义而忽略了制度建设是不当的,也是非理性的。对权力的制约有三种方式:道德制约、权力对权力的制约、权利对权力的制约,最终表现为法律对权力的制约。
四,结合案情,对制度建设的法律思考
正如有了宪法不等于有了宪政一样,有了制度不等于制度的有效实施,制度中任一环节的缺失、不能运转,便会对制度本身造成破坏,甚至毁灭制度。一辆汽车,喷漆的脱落可以通过修补完成,可方向盘不起作用、刹车失灵便会导致其横冲直撞无法控制,而发动机故障便会最终导致汽车失去其应有作用。制度建设同样如此,一定要在合理充分论证上科学决策,做到于法有据,否则就如第三部分所述弊端重重。当然没有绝对完备的制度,那是一个制度完善的问题,而不是建设问题。人类社会发展至今,所能够找得到的最好的解决问题的方法便是法治。
一、制度建设与法律权威。本案中检察机关的出发点是为了保护国有资产,避免国有资产的流失。又着实实践了一把“民事公诉”。司法机关自发进行改革的动机是可以理解的,在一个法制不甚健全的国度,任何对现状的不满情绪都容易转化为对制度进行大刀阔斧改革的动力。但是动机的善意性并不能取代手段的合法性,司法机关以非法的方式推行司法改革,结果可能适得其反,不但无助于法律的完善,反而会贬损法制的权威,动摇法治的基础。⑧实际上,我国司法机关敢于在实践中大胆进行“非法”的司法改革,正反映出我国法制现代化改革迟迟难以取得进展的致命症结——法制的无权威性和非至上性。提倡理论创新、制度创新,并不等于说制度建设可以拿牺牲法律权威性为代价。苏格拉底没有选择越狱,而以死亡来捍卫法治的核心精义,不正是一个有力的证明吗!“对抗不公正审判,越狱确是一种正义,但遵守即便是不公正的法律,同样是一种正义要求。否则人人都回忆自己认为的正义为借口破坏社会秩序。”几句话将其倡导的形式正义观尽显无遗。
二、制度建设与完善制度。制度建设都会有公权力的参与,一定程度上要赋予一定的公权力或取消一部分公权力。“民事公诉”是一种授权,以“社会契约论”的认识是公民将自己的一部分权利交由某一国家机关行使,而权力向来是以无限扩张为其特性的,公权力的消长直接影响私权利的长消,为防止其侵犯私权利,对权力的监督制度就需要首先建立起来,对权力的制约有三种方式:道德制约、一种权力对另一种权力的制约、权利对权力的制约,最终都可以归于法律对权力的制约。什么时候法律将权力驯服如羔羊,什么时候法治才能真正建立起来。
“民事公诉”是对检察机关的授权。如何行使、如何制约、如何防止其滥用权力,我们都没还没有配套制度(至少还没有针对性制度)。作为兼有法律监督权的一方当事人的公权力机关,在相对较弱的对方当事人面前放下自己的官架子,这在中国人的观念中是值得怀疑的。事实上,我们在保护国有资产方面是有许多机关负有责任而且在法律上有明确规定的。我们未能有效避免资产流失,很大程度上并非因为欠缺保护制度,欠缺的是我们未能有效实施原有制度,是我们的公权力机关(相应负有责任的机关)未能充分发挥其作用而已(或者说玩忽职守、甚至滥用职权)。找出原有制度未能有效实施的症结,恐怕比建立一项新制度更为紧迫。否则,建立再多的制度也会有重蹈覆辙的可能。
三、制度建设与程序正义。公允地说,改革至今,我们“摸着石头过河”,自20世纪70年代以来的改革开放以及当今的社会主义市场经济的实践,都是在冲破某些宪法规范的前提下才得以实现的。按照马克斯•韦伯的观点,这种传统型权威的一个突出特征就是,他们的主要兴趣在于实质理性而非形式理性。习惯于从政治策略或实质公正的角度去处理一切法律问题,因而会漠视正规程序或逻辑规则对其行动构成的限制。不可否认,在实质正义的追求上,两者的目标是一致的,即改善我国人权状况和国家法制文明状况。关键还是途径问题以及对程序(或者称为形式、手段)价值的认识问题,如前面第三部分笔者对改革问题的简单分类中所提到的(见前文)。
程序的价值到底在于什么?从本质上讲,就是人权保障(有关程序价值的著述颇丰,法理学界、诉讼法学界都有详尽论述)。舍弃程序便是舍弃人权保障,为了追求人权而牺牲人权,这样的矛盾语句恰恰反映的是非理性与人治观念。长期以来,我们忽略路径、程序的价值,仅仅把它作为实现实质正义的工具的观念,是我们建立法治社会的观念障碍之一。我们盼望着制度的一步到位,可是观念的滞后性导致再好的制度也容易走形变样,制度建设要引领人们的观念建设。制度屡屡突破法律,观念便屡屡突破法律。法律权威不存,制度权威何在?“非法”提诉则已,再加不受时效所羁,突破诉讼时效所限,“民事公诉”权使国有资产保护的相关机关变为“权力上的睡眠者”也未尝不可能。法定的民事诉讼制度在缥缈的“民事公诉”面前竟如此不堪一击!
四、制度建设与改革路径。中国历史上的每一次除旧布新、废旧立新,基本上都是以变法的形式出现,如“商鞅变法”、“王安石变法”、“张居正变法”……等等,扩展至世界范围也是如此。制度建设在建设社会主义法治国家的今天,更应以法律为先导。法律此刻就像给了我们的一把“尚方宝剑”般使我们能够泰然改之、处之,也使我们有了行动的指针、步骤。我国检察机关的职能是以导师列宁的法律思想为理论基础的,检察机关内部设有民事行政监察厅(局、处、科),而这一机构长期致力于民事行政审判法律监督仅有抗诉,想比刑事诉讼而言,缺少提起公诉一个环节。检察机关基于所谓自己的职责进行试探性诉讼,全国范围内据不完全统计,自1997年河南省方城县检察院就国有资产流失提起公益诉讼以来,全国各地检察机关至今提起的类似民事诉讼已有近200起,但在具体操作上,各地差异还是相当大,给人的感觉即是公诉权的恣意妄为和不确定性。
司法机关可以着手进行改革,但路径应当规限在合法性限度内。全面系统的改革、尤其是创设新的制度不可能只是敲敲打打,既然如此,只能由权威的立法机关——全国人大及其常委会来进行,这在国外是通例⑨。可喜的是,5月份中央成立了司法改革领导小组,将会在全国统一规划下,有步骤、有计划地推行一些司法制度的改革、创新。国外先进制度的引进、消化,要建立在深入研究我国国情和系统比较国外制度的基础上,否则出现“南桔北枳”、“邯郸学步”的笑话也是可能的。
五、制度建设与权力制约。最后仍要再提制度建设过程中对公权力的监督、制约。拉德布鲁赫说,“原告是法官,只有上帝才能做辩护人”。本案中原告当然不是法官,但在我国检察机关的地位在某些方面若隐若现高于人民法院(此语有些过激,但事实如此),更需要反复提公权力的监督制约。现代的法治思想家们提醒我们要时刻警惕公权力,公权力机关在任意突破法律情况下的扩权,何谈监督!从屡次报道可以看出,每次尝试性试探都是在上级的授意下进行的,虽然我国检察系统属于上下级领导关系,可层层授意下,明显反映出人治思想的残存,去追求原则性与灵活性的统一。为了更持久的稳定,为了更有保障的自由和发展,法治条件下的个案正义牺牲仿佛是不可避免的。尤其在我国,私权利上没有得到其应有的尊重之前,却总在担心公权力的被约束、制约,看来观念的转变仍然是“路漫漫其修远兮”。公权力总是如此可惧地努力维护着既得权限并不断见缝即钻的扩张,其触角在法律规限之内仍挖空心思渗入各个角落。制度在法治条件下是由法律构建的,形式上是一套游戏规则,我们都在既定游戏规则下生存与发展。公权力更应如此,这样我们才有形式上的平等。当然也会存在游戏规则本身的不平等,而这是在尊重游戏规则的前提下对游戏规则的修改完善问题。如果游戏规则未能有普遍的遵守,再完备、体现正义平等的游戏规则也不过是笑柄。



参考文献
① 黄广明 熊小平 《检察院‘民事公诉’起风波》 南方周末2003年10月30日第6版
② 赵凌 《为公益而战,法律人身先士卒》 南方周末2003年8月28日第6版
③ 韩志红《公益诉讼制度:公民参加国家事务管理的新途径》《中国律师》1999年第10期
④ 蔡虹 梁远《行政公益诉讼研究》 摘自《诉讼法理论与实践 2001年下卷 民事行政诉讼法卷》陈光中主编 中国政法大学出版社2002年版
⑤ 杨立新 《民事公诉可行,但须依法》 南方周末2003年10月30日第6版
⑥⑧⑨ 谢佑平 万毅 《法律权威与司法创新:中国司法改革的合法化危机》 《法制与社会发展》2003年第1期

最高人民法院关于任遵庵与任金华房屋纠纷案的批复

最高人民法院


最高人民法院关于任遵庵与任金华房屋纠纷案的批复

1986年3月1日,最高人民法院

山东省高级人民法院:
你院(85)鲁法民申字第10号《关于青岛市任遵庵与任金华房屋纠纷申诉一案的请示报告》收悉。据你院报告:任遵庵与任金华系叔侄关系,双方在原籍掖县有祖遗瓦房15间,土改时确权归任遵庵、任金华两家共有。任遵庵于1919年在青岛学徒,后经商,1943年用自己的积蓄在青岛市购买了10间楼房,私房改造时六间被改造归公,四间自住房于1966年11月被“没收”。1969年1月任遵庵全家被遣返原籍,要求分割祖遗房屋与任金华发生纠纷。1978年12月,在公社、法庭和大队干部的参加下,采用办学习班的方法,违背双方当事人意愿,按析产立了“分书”,即15间祖遗房屋任遵庵分7间,任金华分8间;任遵庵在青岛被“没收”的4间房屋,如果国家退回,则由双方平分。1980年4月任遵庵在青岛被“没收”的四间房屋发还,任金华要求按“分书”平分青岛的四间房屋,起诉到青岛市南区人民法院。
本院经研究认为:任遵庵与任金华原籍的祖遗房屋,土改时确权归双方共有;青岛的四间房屋是任遵庵用自己的积蓄购买的,应归任遵庵个人所有。1978年12月,由公社、法庭和大队干部主持,以办“学习班”的方法双方所立“分书”,不仅对共有财产作了析产,而且把个人财产也当作“家产”作了分割,可见该“分书”协议显属不当。鉴于任遵庵自土改后,对农村的房屋从未经营管理等实际情况,从有利于双方和睦团结,使纠纷得到彻底解决,可说服任遵庵之子任鸣华,对终审判决后已经交付给任金华的3000元不再退还,请做好工作,争取调解解决。