国务院国有资产监督管理委员会


国务院国有资产监督管理委员会文件

国资发评价[2006]7号


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关于印发《中央企业经济责任审计实施细则》的通知

各中央企业：

　　为做好中央企业经济责任审计工作，规范经济责任审计行为，提高经济责任审计质量，根据《中央企业经济责任审计管理暂行办法》(国资委令第7号)，我们制定了《中央企业经济责任审计实施细则》，现印发给你们，请遵照执行。工作中有何问题，请及时反馈。

国务院国有资产监督管理委员会

二○○六年一月二十日



中央企业经济责任审计实施细则

　　第一章　总则

　　第一条为做好中央企业（以下简称企业）经济责任审计工作，规范经济责任审计行为，提高经济责任审计质量，根据《中央企业经济责任审计管理暂行办法》（国资委令第7号），制定本实施细则。

　　第二条开展企业经济责任审计的主要目的是为适应出资人监督工作需要，加强对企业负责人的责任监督，建立与完善企业负责人经济责任的审计认定制度，客观评价企业负责人任职期间的经营业绩与经济责任，为企业负责人的任用、考核和奖惩提供参考依据，促进企业加强和改善经营管理，保证国有资产安全和国有资本保值增值。

　　第三条企业经济责任审计的主要任务：

　　（一）财务基础审计。在对企业风险与内部控制进行了解测试的基础上，对企业资产、负债和经营成果的真实性、财务收支的合规性，以及企业资产质量的变动状况和重大经营决策等情况进行审计，以全面、客观、真实地反映企业的财务状况和经营成果。

　　（二）企业绩效评价。在财务基础审计的基础上，采用企业绩效评价指标体系，通过定量和定性相结合的评价方法，从企业的盈利能力、资产质量、债务风险、发展能力等财务绩效与管理绩效角度，对企业负责人任职期间企业的经营绩效进行全面分析和客观评价。

　　（三）经济责任评价。根据企业财务基础审计结果和绩效评价结论，综合考虑企业发展基础、经营环境等方面因素，对企业负责人任职期间的主要经营业绩和应当承担的经济责任进行评估，对企业负责人任职期间履行工作职责情况得出较为全面、客观和公正的评价结论。

　　第四条在企业经济责任审计工作中，财务基础审计范围应当遵循重要性原则，并充分考虑审计风险，纳入经济责任审计范围的资产量一般不低于被审计企业资产总额的70%，户数不低于被审计企业总户数的50%。下列子企业应当纳入经济责任审计范围：

　　（一）资产或者效益占有重要位置的子企业；

　　（二）由企业负责人兼职的子企业；

　　（三）任期内发生合并、分立、重组、改制等产权变动的子企业；

　　（四）任期内关停并转或者出现经营亏损、资不抵债、债务危机等财务状况异常的子企业；

　　（五）任期内未经审计或者财务负责人更换频繁的子企业；

　　（六）各类金融子企业及内部资金结算中心等。

　　第五条在企业经济责任审计过程中，财务基础审计应当充分利用企业近期内部与外部审计成果，提高审计效率。利用企业内部与外部审计成果应当注意以下问题：

　　（一）在利用内部审计工作成果时，应当对被审计企业内部审计环境及内部审计制度的有效性进行适当评估，以合理确信内部审计结论的可靠性。

　　（二）在利用外部中介机构审计成果时，必须采用一定的审计程序进行适当的审计评估，以合理确信所引用的审计结论的真实性及有效性。

　　（三）在审计企业资产状况时，可以借鉴相关年度的清产核资专项审计工作成果。当审计结果与清产核资专项审计结论不一致时，应当遵循谨慎性原则追加适当的审计程序。

　　（四）利用被审计企业及有关部门的纪检监察工作成果时，对于已经办结的案件，可以在给予必要审计关注的基础上直接利用纪检监察工作成果；对于正在办理的案件，应当注意与被审计企业及有关部门的纪检监察机构相互沟通配合。

　　第二章　工作组织

　　第六条开展企业经济责任审计工作应当按照企业负责人管理权限和企业产权关系，依据“统一要求、分级负责”的原则进行。国资委管理权限范围内的企业负责人经济责任审计工作，由国资委负责组织实施，具体可采用直接组织实施或者委托国家审计机关实施等方式。

　　第七条根据企业负责人管理权限，经批准发生合并重组、托管等情况的企业，国资委可视情况直接组织实施经济责任审计或者委托重组企业、托管企业组织实施经济责任审计工作。

　　重组企业或者托管企业受托组织实施经济责任审计，其工作标准、方法、程序需按照国资委统一规定和要求执行，审计结果应当报国资委确认。

　　第八条国资委直接组织实施企业经济责任审计工作的，可以聘请具有相应资质条件的社会中介机构配合审计或者抽调企业内部审计机构人员具体实施审计。国资委聘请社会中介机构配合实施经济责任审计，按照“公开、公平、公正”的原则，采取企业推荐、国资委核准、邀请招标方式选定具有相应资质条件的社会中介机构，并根据已确定的审计目标、范围和具体要求，与选定的社会中介机构签订业务委托书。

　　第九条根据经济责任审计工作任务，国资委派出工作人员会同配合审计工作的社会中介机构等组成审计项目组，具体实施经济责任审计工作。审计项目组一般下设财务审计组和绩效评价组。

　　第十条审计项目组。审计项目组组长为审计项目的具体组织者，应当具有审计、会计、经济等方面的专业知识，由国资委派出；审计项目副组长分别由财务审计组和绩效评价组组长担任。审计项目组长应当履行以下主要职责:

　　（一）负责组织协调审计工作的有关事宜；

　　（二）负责审核财务审计方案和绩效评价工作计划；

　　（三）负责带领审计项目组（含财务审计组和绩效评价组）正式进驻企业，并落实有关工作要求；

　　（四）在审计工作中，及时协调并解决有关重要事项和问题；

　　（五）负责组织访谈、与企业及企业负责人交换审计意见；

　　（六）负责组织审核和修改经济责任审计报告。

　　第十一条财务审计组。财务审计组主要由聘请的社会中介机构人员（或企业内部审计人员）组成，组长由社会中介机构（或企业内部审计机构）的财务审计项目负责人担任。财务审计组组长的主要职责是：

　　（一）组织对被审计企业有关财务效益状况、资产质量、重大经营活动和经营决策、遵守法律法规等情况进行审计；

　　（二）组织出具财务审计报告，并对财务审计报告承担责任；

　　（三）组织协助绩效评价工作（为绩效评价工作提供基础数据、相关资料等方面的支持，协助准备专家评议工作，协助草拟绩效评价报告）；

　　（四）协助草拟经济责任审计报告；

　　（五）协调处理财务审计组与绩效评价组的工作关系。

　　第十二条绩效评价组。绩效评价组主要由委托方工作人员或者抽调企业内部审计人员及部分社会中介机构人员组成，组长一般由委托方专业人员担任。绩效评价组组长的主要职责是：

　　（一）组织对被审计企业的经营绩效进行评价；

　　（二）组织专家对企业经营及管理状况进行定性评议；

　　（三）综合财务审计结果和绩效评价结果，组织对企业负责人任期的经营业绩和经济责任进行评估，得出评价结论；

　　（四）配合组织与被审计企业沟通或征求意见，接收有关群众来信和接受群众访谈；

　　（五）组织草拟经济责任审计报告；

　　（六）协调处理绩效评价组与财务审计组的工作关系。

　　第十三条财务审计组和绩效评价组组长应当具备下列基本条件：

　　（一）具有相关领域的中高级技术职称或相关专业执业（技术）资格，或者具备较丰富的企业财务管理或财务审计工作经验和经历；

　　（二）熟悉被审计企业所在行业的情况；

　　（三）具有较强的组织、综合分析和判断能力；

　　（四）坚持原则、清正廉洁、秉公办事。

　　第三章　工作程序

　　第十四条审计项目组具体实施的经济责任审计工作，可以分为准备、实施、报告三个工作阶段。

　　第十五条准备阶段。主要工作包括：确认任务、业务培训、进驻企业、审前调查、收集资料、修改完善审计方案等。

　　（一）审计项目组在开始实施审计前，应当对需要承担的经济责任审计工作任务、审计对象、范围和要求等进行确认，落实对企业进行财务基础审计、绩效评价和对企业负责人进行经济责任评价的工作任务和责任。

　　（二）组织审计人员业务培训，了解被审计企业的行业特征、企业特点，学习和掌握财务基础审计、绩效评价和经济责任评价等工作要求和相关专业知识。

　　（三）组织召开由被审计企业负责人及有关人员参加的经济责任审计见面会，明确工作要求及配合事项。

　　（四）开展审前调查，了解企业基本情况，完善审计工作方案或计划。

　　1.财务审计组在本阶段应当对被审计企业的内部控制制度进行初步测试，进一步了解被审计企业的基本控制环境、内部控制状况和主要业务流程、接受外部审计及其他各种审计检查等基础情况，了解被审计企业负责人任期内发生的重大经营活动和其他重要情况，评估被审计企业的财务审计风险，确定财务审计的重点内容和具体工作范围。

　　2.绩效评价组在本阶段应当了解被审计企业的基本组织状况与基本财务状况，了解被审计企业负责人的任职时间、任期目标、任期工作表现、职工中的口碑、任期内工作职责及完成情况等个人基本情况，并与企业监事会沟通，就审计方案征求监事会意见等。

　　（五）被审计企业在实施现场审计前，应当根据经济责任审计工作需要，向审计项目组提供相关资料。

　　1.企业应提供的财务审计资料主要有：

　　（1）任期内企业的财务会计资料、统计资料及有关审计报告、管理建议书等；

　　（2）企业的基本情况，如企业组织结构、资本结构、重要资产产权证明、重要投资合同、贷款合同目录、主管部门有关政策批准文件等；

　　（3）企业的管理情况，主要为以文字形式描述的企业内部决策程序及执行情况、内控制度及执行情况等，如内部财务核算制度、业务操作规程、授权与权限制度、费用开支审批办法等；

　　（4）重大事项，包括重大诉讼、重大违纪事项、重要会议记录等；

　　（5）关联方关系及其交易情况、会计政策变更、会计估计变更及原因说明等；

　　（6）企业有关财产损失审批及税务部门批准处理的文件，税务部门出具的完税证明、银行对账单等外部资料；

　　（7）在财务审计过程中，需要补充提供的其他资料。

　　2.企业及企业负责人应提供的绩效评价资料主要有：

　　（1）任期内企业的年度工作计划、工作报告和工作总结；

　　（2）任期内企业经营目标及目标实现情况；

　　（3）任期内企业管理绩效评议指标完成情况；

　　（4）企业负责人任期述职报告，述职报告应包括任期内的主要业绩、存在的主要问题、工作中应当承担的经济责任，进一步改进企业经营管理的意见与建议等；

　　（5）在经济责任审计过程中，需要补充提供的其他资料。

　　（六）财务审计组根据审前调查情况，修改完善审计工作方案或计划，并将修改后的审计工作方案或计划经审计项目组长同意后，报国资委备案同意后组织落实。

　　第十六条实施阶段。主要工作包括：财务基础审计、企业绩效评价、经济责任评价等内容。

　　第十七条财务审计组在开始现场财务基础审计后，主要应当完成以下工作：

　　（一）审计人员对企业内部控制系统的健全性和有效性进行符合性测试，识别内部控制的关键控制点和风险点，评价内部控制的水平，设计实质性测试的程序和范围。

　　（二）审计人员根据对企业内部控制系统的了解、测试，明确实质性测试的重点与内容，并通过审查会计资料、查阅与审计范围有关的文件、盘点实物资产、向有关单位和个人询问、函证等程序，取得具有充分证明力的审计证据，为形成财务审计报告奠定基础。

　　（三）审计人员在现场审计中，应当认真填写审计工作记录，整理编制审计工作底稿。审计工作底稿包括以下内容：

　　1.审计人员在审计准备阶段所形成的材料、收集的有关证据、被审计企业提供基本情况和审计方案；

　　2.与审计事项有关的证明材料及其鉴定意见；

　　3.审计中发现的问题及产生的原因；

　　4.判断审计事项的法律、法规、政策依据；

　　5.审计人员对审计事项的评价、初步结论和处理意见、建议，以及被审计企业及其负责人的意见；

　　6.在执行具体审计工作方案过程中所作的其他有关记录等。

　　主审人员和财务审计组组长应当对审计工作底稿进行复核，并对审计工作底稿的真实性、准确性负责。

　　（四）实行审计周报制度，财务审计组每周定期向委托方汇报审计进展阶段及审计中发现的重大问题等情况。

　　（五）财务审计组根据取得的审计证据形成财务审计结论，起草财务审计报告初稿。

　　第十八条绩效评价组在开始现场审计后，主要应当完成以下工作：

　　（一）进一步了解被审计企业及企业负责人的情况，向被审计企业有关人员征求意见、接收群众来信和访谈；

　　（二）根据财务基础审计核实后的被审计企业财务数据，采用企业绩效评价体系对被审计企业的财务绩效进行评价，形成财务绩效定量评价结论；

　　（三）对被审计企业的领导班子、主要业务部门及重要子企业负责人开展访谈工作；

　　（四）组织开展职工问卷调查；

　　（五）准备专家评议资料，邀请有关评议专家对被审计企业的管理绩效进行定性的专家评议。专家评议一般采用专家评议会方式，按下列程序进行：

　　1.阅读相关资料，了解企业实际情况；

　　2.财务审计组介绍财务审计情况及结果；

　　3.绩效评价组介绍企业财务绩效定量评价情况及评价结果；

　　4.评议专家根据企业实际情况和管理绩效评议参考标准，现场评议，独立打分；

　　5.计算汇总评议打分结果；

　　6.集体评议，现场形成专家评议结论。

　　（六）根据财务绩效定量评价结果和管理绩效定性评价结果，起草企业绩效评价报告初稿。

　　第十九条报告阶段。主要工作包括：形成经济责任审计报告初稿，财务审计报告和经济责任审计报告初稿征求各方面意见，修改报告初稿，形成正式经济责任审计报告。

　　（一）审计项目组根据财务审计报告初稿和绩效评价报告初稿，综合分析评价企业负责人任期的经营业绩与经济责任，起草企业负责人经济责任审计报告。

　　（二）审计项目组提交的经济责任审计报告，经国资委同意后，形成经济责任审计报告初稿，并将经济责任审计报告初稿和财务审计报告初稿一并征求企业干部管理部门、相关监事会、企业及被审计人的意见。

　　（三）由审计项目组组长组织当面征求被审计企业和被审计人意见，审计项目组应将与被审计企业和被审计人交换意见的情况整理形成书面资料。

　　（四）在对各方面反馈意见进行分析核实的基础上，依据合理意见对审计报告初稿进行修改。

　　（五）经对审计报告初稿修改后，形成财务审计报告和经济责任审计报告征求意见稿，以书面形式正式征求被审计企业和被审计人的意见。一般应当在7个工作日内反馈意见，逾期不反馈意见，视为无不同意见。

　　（六）经过正式征求意见后，对审计报告进行再次修改，财务审计组出具正式的财务审计报告，并报国资委；国资委出具正式的经济责任审计报告，送达企业并抄送被审计人。

　　第二十条在经济责任审计工作结束后，国资委根据审计报告，向被审计企业下达审计处理意见。

　　第二十一条为改进工作，积累经验，不断提高经济责任审计工作质量，经济责任审计工作完成后，审计项目组应当对经济责任审计的组织、程序、方式、方法等方面进行总结，并将工作总结及时提交国资委。

　　第二十二条经济责任审计工作结束后，审计项目组应当按照有关工作分工和审计档案管理规定，整理有关经济责任审计工作档案移交国资委和明确配合机构保管。

　　（一）应当明确由配合机构负责保管的资料有：审计计划、审计证据、审计工作底稿、审计报告及征求意见稿、有关意见反馈、有关审计问题的请示和报告等资料。

　　（二）应当移交国资委保管的资料有：财务审计工作方案、经济责任审计工作报告、企业及监事会等有关方面的反馈意见、审计决定执行情况、有关审计问题的请示和报告、批示等有关工作文件，以及与具体审计项目有关的群众来信、来访记录、举报材料等。

　　第四章　财务基础审计

　　第二十三条财务基础审计主要包括被审计企业负责人任职期间企业财务收支状况真实性审计、资产质量审计、经营成果审计、企业重大经营活动和经营决策审计、经营合法合规性审计等内容。

　　第二十四条财务收支状况真实性审计。根据国家统一财务会计制度、会计准则及相关法律法规，通过必要的审计程序，了解企业负责人任职期间企业的财务收支管理是否符合国家有关法律法规的规定，会计信息是否真实、完整，账实、账账、账表是否相符，判断企业会计核算的合规性，检查企业财务管理中存在的有关问题。

　　财务收支状况真实性审计应特别关注对货币资金、往来款项、存货、固定资产、应付工资等科目，以及资本性支出和收益性支出、合并会计报表的审计。

　　第二十五条任职期间资产质量审计。结合内控审计和财务收支审计，查实企业的会计信息是否真实反映了企业资产的实际质量状况。重点审计企业负责人任职期间资产质量变动情况，特别是任职期间不良资产的变动情况，审计确认任职期初到任职期末各年的不良资产总额、任期内新增不良资产及任期内消化不良资产的情况。

　　本实施细则所称不良资产是指预期不能给企业带来经济利益的资产和企业尚未处理的资产净损失和潜亏（资金）挂账,以及按财务会计制度规定各类有问题资产预计损失金额。

　　第二十六条对仍执行行业会计制度企业的不良资产审计时，应当重点关注以下内容：

　　（一）待处理资产净损失，重点审查任期末待处理的流动资产和固定资产净损失，以及固定资产毁损、报废的真实性、合规性；

　　（二）长期积压商品物资，重点审查任期末积压一年或一个经营周期以上但尚未丧失使用价值的商品物资；

　　（三）不良投资，重点审查由于被投资企业（或项目）濒临破产、倒闭、发生长期亏损（一般指连续三年以上）等原因造成难以收回的投资等，包括未确认的投资损失；

　　（四）三年以上应收款项可能导致的潜在损失；

　　（五）处于对外经济担保、未决诉讼、应收票据贴现等状态下的资产可能导致的潜在损失；

　　（六）潜亏，重点审查企业未足额计提或者摊销的成本费用；

　　（七）挂账，重点审查企业由于经营管理或者政策性等因素形成的，并经财务认定和记录，但又未纳入企业当年损益核算或者进行相应财务处理的损失、费用等；

　　（八）经营亏损挂账，重点审查因经营活动因素产生的累计未弥补亏损总额；

　　（九）关停并转企业和未纳入财务决算范围企业的不良资产；

　　（十）其他因素引起的资产损失。

　　第二十七条对执行《企业会计制度》企业的不良资产审计中，应当重点关注以下内容：

　　（一）应提未提或少提的各项减值准备；

　　（二）应转销而未转销的待处理流动资产和固定资产损益、应提未提及应摊未摊的折旧和费用；

　　（三）不符合资本化条件的固定资产装修及修理支出尚未计入当期费用的金额；符合资本化条件的固定资产改良支出，因未遵循谨慎性原则随意延长折旧年限而少计入当期成本费用的金额；其他按照《企业会计制度》的规定应计入当期成本费用而结转下期的金额；

　　（四）对外经济担保、未决诉讼、应收票据贴现等或有事项状态下的资产，由于未按照《企业会计制度》的规定预计费用和负债而虚增的金额；

　　（五）关停并转企业和未纳入财务决算范围企业的不良资产；

　　（六）其他因素引起的资产损失。

　　第二十八条在对企业不良资产审计中，还应当关注以下情况：

　　（一）审计分析企业清产核资结果是否如实披露。对于企业在清产核资中未披露的损失（除政策性原因允许企业暂不处理的损失外），一般视同为清产核资后企业负责人任期的不良资产损失。

　　（二）审计分析企业任期内资产质量变动的原因。分析产生不良资产的主、客观原因，客观原因主要指国际环境、国家政策、自然灾害等；主观因素主要指决策失误、经营不善等。

　　（三）审计分析企业任期内不良资产责任划分。按照企业负责人任期职责、任期时间及不良资产产生原因等情况，分清企业不良资产的责任，审计分析企业任职期间不良资产情形。

　　1.核实任期以前存在的不良资产；

　　2.核实任期内消化的任期以前的不良资产；

　　3.核实任期间内新增不良资产；

　　4.核实任期间因客观因素而新增的不良资产。

　　第二十九条任职期间经营成果审计。在财务收支审计与资产质量审计的基础上，审计企业负责人任期内经营成果的真实性与完整性。同时审计确认企业负责人任期初至任期末各年的利润总额、净利润、主营业务收入、主营业务成本、期间费用等财务定量评价指标。审计中应当重点关注：

　　（一）任期企业收入确认和核算是否真实、完整、及时，是否符合国家财务会计制度规定，有无虚列、多列或透支未来收入，少列、漏列或者转移当期收入等问题。

　　（二）任期企业成本费用开支范围和开支标准是否符合国家财务会计制度规定，成本核算是否真实、完整，符合配比原则，有无错列、多列、少列或者漏列成本费用等问题。

　　（三）任期经营成果的调整。如果企业存在经营成果不实问题，应当根据审计结果对企业相关的会计数据进行调整，对任期产生的不良资产进行扣除，并做出调整后的新的会计报表。

　　（四）确认任期企业实际业绩利润。企业负责人任期实际业绩利润一般按照以下公式计算：

　　任期实际业绩利润＝经过审计调整核实后的任期利润总额（已扣除任期产生的不良资产）＋消化任期以前年度不良资产

　　第三十条任职期间企业重大经营活动和经营决策审计。重点关注企业的重大经营活动和经营决策过程是否合法合规，以及所产生的结果等。

　　（一）对外投资、担保、大额采购、改组改制、融资上市、兼并破产等重大经营活动和重大经济决策是否符合国家有关法律法规、政策及有关规定；

　　（二）有关决策是否有相关管理控制制度；

　　（三）有关决策是否履行相关管理控制制度，并按照规定程序进行；

　　（四）有关决策协议或者合同内容是否符合企业实际，是否存在损害本企业的条款，其中有无个人谋利行为；

　　（五）有关决策的执行是否明确了具体的实施管理部门，有无进行过程监控；

　　（六）有关决策结果有无给企业造成损失等。

　　第三十一条任职期间企业经营合法合规性审计。主要审计企业负责人任职期间的有关经营、管理等行为是否符合国家有关法律法规的规定等。应当重点关注以下情况：

　　（一）公款私存，坐收坐支，私设“小金库”，资金账外循环；

　　（二）违规越权炒作股票、期货等高风险金融品种；

　　（三）违规对外拆借、出借账户；

　　（四）违规对外出借资金等。

　　第三十二条财务基础审计在对被审计企业任职期间的基本财务状况、经营成果和经营决策等进行审计和出具财务审计报告的同时，还应当对被审计企业负责人任职期间的有关绩效评价基础数据进行核实，为绩效评价工作奠定基础。

　　第五章　企业绩效评价

　　第三十三条在对企业负责人任职期间财务状况审计工作的基础上，绩效评价组应当运用国资委制定的企业绩效评价体系，对企业负责人任职期间的企业绩效状况进行评价，为做好企业负责人任期经营业绩和经济责任评价工作奠定基础。企业绩效评价分为财务绩效定量评价和管理绩效定性评价。

　　第三十四条财务绩效定量评价是指根据审计核实后的企业财务数据，利用绩效评价指标体系，比照行业评价标准，对企业负责人任期的财务绩效进行的定量分析评价。根据企业绩效评价指标体系，财务绩效定量评价主要从企业的盈利能力、资产质量、债务风险、发展能力四个方面进行评价。

　　第三十五条为保证评价结果的客观、科学，企业绩效评价所使用的评价基础数据应当根据评价需要进行评价调整。评价基础数据调整主要包括以下两个方面：

　　（一）根据财务基础审计结果对企业有关数据进行调整；

　　（二）根据评价要求，对非经营绩效因素进行调整。

　　第三十六条管理绩效定性评价是通过对企业负责人任期内的企业发展战略规划、经营决策机制、内部风险控制、人力资源建设等方面的分析评议，反映企业采取的各项管理措施及其管理成效，对定量分析结果进行补充修正。

　　第三十七条为客观公正的评价企业负责人任职期间的企业管理绩效状况，审计项目组采用聘请相关专家组成专家评议组方式，对企业的管理绩效指标进行评议，形成管理绩效定性评价结果。

　　（一）经济责任审计中，专家评议组一般由7-9人组成。

　　（二）评议专家一般从企业监管部门、行业协会、高等院校、社会中介机构、企业监事会等方面聘请。

　　（三）评议专家必须具备以下基本条件：

　　1.有较丰富的企业管理、财务会计和资产管理等方面的知识；

　　2.了解企业绩效评价业务，具有较强的综合分析判断能力；

　　3.了解被评价企业所处行业的状况；

　　4.坚持原则，清正廉洁，秉公办事。

　　（四）评议专家的主要职责。根据财务基础审计结果和财务绩效定量评价结果，对企业非财务的管理绩效指标进行评议，对企业负责人任期的经营业绩和经济责任进行评价，对经济责任审计中的有关问题提供咨询，并出具评议意见。

　　第三十八条绩效评价组综合企业财务基础审计结果、财务绩效定量评价结果和管理绩效定性评价结果，形成企业绩效评价报告初稿。

　　第六章　经济责任评价

　　第三十九条经济责任评价是指根据财务基础审计结果和企业绩效评价结果，综合考虑企业负责人任期内影响企业发展的相关因素，对企业负责人任期的经营业绩与经济责任进行客观公正的分析和评价。

　　第四十条经济责任评价应遵循以下原则：

　　（一）客观性原则。业绩与经济责任评价要客观地反映企业负责人的实际业绩与问题，避免由于证据不足、个人主观印象等造成的人为误差。

　　（二）全面性原则。业绩与经济责任评价不但要充分考虑企业负责人的责任，还要充分考虑企业负责人的贡献，全面评估企业负责人任期的成绩与不足。

　　（三）公正性原则。根据有关问题的性质，比照公平、明确的评价标准，分清企业负责人应当承担的责任，做到责任定位准确、公正。

　　（四）发展性原则。对企业负责人的业绩与经济责任评价，不但要充分考虑其任期企业的效益、管理等情况，还要充分考虑企业负责人本任期行为对企业今后发展的贡献。

　　第四十一条在经济责任审计工作中，应当客观公正地评价企业负责人任职期间对企业的主要贡献，重点关注企业的经营效益状况、基础管理水平、重大改制改革、发展战略及执行情况、内部控制建设与落实情况、企业可持续发展情况等内容。

　　第四十二条在经济责任审计工作中，应当明确企业负责人对其任期内企业存在问题应承担的经济责任。经济责任是指企业负责人在任期内职责可控范围内应当负有的责任，分为直接责任、主管责任和领导责任。

　　（一）直接责任是指企业负责人因直接违反或通过授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法规以及失职、渎职等其他违反国家财经纪律的行为应负有的责任。

　　（二）主管责任是指根据企业内部分工，企业负责人对其分管部分工作以及企业经营、投资等重大事项，因未履行或者未正确履行职责应负有的经济责任。

　　（三）领导责任是指企业负责人对其所在企业应当负有的直接责任、主管责任以外的管理责任。

　　第四十三条对于企业负责人任期经济责任的评价，既要考虑企业负责人的经营业绩，又要分析企业负责人的经济责任，并要充分考虑企业自身发展状况、历史负担、行业特点、持续发展等因素。

　　第四十四条经济责任审计中，原则上以会计年度作为企业负责人经济责任审计期间，并以此确定审计和评价财务数据的期初数；但对于重大经营决策、重大财务事项等的责任界定，以企业负责人的实际任期为准。

　　（一）企业负责人的任职时间为某一年度的上半年，则以本年度初作为企业负责人经济责任审计期间的期初。

　　（二）企业负责人的任职时间为某一年度的下半年，则以下一年度初作为企业负责人经济责任审计期间的期初。

　　第七章　工作报告

　　第四十五条经济责任审计工作报告由财务审计报告、绩效评价报告和经济责任审计报告组成。

　　第四十六条财务审计报告是财务审计组根据审计工作结果形成的反映企业会计信息真实性及企业资产质量、经营成果、重大经营管理决策及遵守国家法律法规等情况的阶段性工作报告。

　　第四十七条财务审计报告应当由标题、收件人、正文、附件、签章、报告日期等基本要素组成。

　　（一）标题。标题中应当明确被审计企业名称、主要审计事项等审计主要内容。

　　（二）收件人应为委托人。

　　（三）报告正文。审计报告的正文内容一般包括：

　　1.审计任务的说明。审计报告应当对本次审计的任务进行说明。主要包括：执行审计的依据、被审计企业名称、被审计企业负责人姓名、审计范围、内容、方式和时间，采用的主要审计方法，延伸或追溯审计的重要事项，以及对被审计企业及负责人配合与协助情况的评价等。

　　2.被审计企业负责人及企业基本情况。主要包括：企业的经济性质、管理体制、业务范围及经营规模、财务隶属关系或资产监管关系、核算管理体制、财务收支状况等；被审计企业负责人姓名、职务、任职时间等基本内容。

　　3.被审计企业的基本财务状况。主要包括：审计前后企业基本财务数据的变化及原因，任期内各年企业的财务状况、资产质量、收入效益、成本费用等主要财务指标的变化情况及原因等。

　　4.截至任期末，经审计发现企业存在的主要问题，包括企业的问题和负责人的问题两方面。对于审计中发现的主要问题要进行分类整理，并载明发现问题的事实，产生问题的原因，所违反有关法律法规的具体内容，存在问题所造成的影响或后果等。

　　5.审计建议。对审计发现的有关问题，审计组应当在职权范围内提出审计处理意见和审计建议。

　　6.需要在审计报告中反映的其他情况。

　　（四）附件。附件包括：审定的任职期间各年度审计调整后的资产负债表及损益表、会计账项调整表、其他需要说明的重要事项等。

　　第四十八条绩效评价报告是由绩效评价组结合前期了解掌握的企业有关情况，利用财务审计组审定的企业财务数据，对企业实施财务绩效定量评价和管理绩效定性评议后形成的关于企业整体绩效状况的阶段性工作报告。绩效评价报告是企业经济责任审计项目组内部的分析报告。

　　第四十九条绩效评价报告应由标题、正文、附件、签章、报告日期等基本要素组成。

　　（一）标题。标题中应当明确企业名称和报告性质。

　　（二）报告正文。对照行业评价标准值，重点分析企业负责人任职期间，企业在盈利能力、资产质量、债务风险、发展能力等方面财务指标和评价得分的变化情况，并说明变化的主要原因；分析企业负责人任期在发展战略规划、改革改组改制、生产经营成果、内部控制机制、提高企业市场竞争能力和持续发展能力等方面的主要业绩；结合专家评议结果，形成对企业综合绩效状况的评价结论。

　　（三）附件。一般应包括：企业绩效评价计分表、采用的评价标准值、评价调整情况表等。

　　（四）签章。由绩效评价组组长签章。

　　（五）报告日期。指完成评价报告的日期。

　　第五十条经济责任审计报告是经济责任审计工作最终的工作报告，应由标题、收件人、正文、附件、签章、报告日期等基本要素组成。

　　（一）标题。标题中应明确经济责任审计的企业名称和报告性质。

　　（二）收件人应为委托人。

　　（三）前言。简要概述依据、组织、时间、对象等情况。

　　（四）报告正文。主要包括企业的基本情况及根据财务审计报告和绩效评价报告对企业负责人经营业绩与经济责任的评价。

　　1.基本情况。被审计企业、企业负责人及本次审计的基本情况。

　　2.财务绩效分析。主要包括审计前后企业的主要财务指标及调整数，审计后企业基本财务数据的变化及原因、任期内的企业基本财务绩效状况等。

　　3.任期企业负责人的主要业绩。主要为企业负责人任职期间所做的主要工作及成效。

　　4.任期审计发现的主要问题。

　　5.审计结论。根据审计中发现的问题与业绩，结合企业的历史沿革、发展战略等，对企业负责人任职期间的经营业绩与经济责任进行综合客观的评价，并明确其应当承担的经济责任。

　　6.审计建议。结合审计发现的主要问题提出相关改进建议。

　　7.其他需要在审计报告中反映的情况。

　　（五）附件。主要包括：财务审计报告，绩效评价报告；企业及负责人反馈意见；如审计人员认为有必要，可以提出审计建议或者管理建议等。

　　第五十一条经济责任审计报告基本撰写要求：

　　（一）经济责任审计报告中涉及的相关内容必须在财务审计报告和绩效评价报告中有证据支撑；

　　（二）经济责任审计报告应当观点明确，内容清晰，业绩要讲透，问题要讲准，责任要讲清；

　　（三）报告应当语言严谨精练、论述清楚；

　　（四）篇幅一般应控制在1万字以内。

　　第八章　质量控制

　　第五十二条审计项目组的质量控制主要包括以下内容：

　　（一）与被审计企业或者被审计人有利害关系的人员，不应当进入审计项目组；

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财政部 国务院扶贫办


关于贯彻执行《中央专项彩票公益金支持扶贫事业项目管理办法》的通知

财农[2009]239号


有关省、自治区、直辖市财政厅（局）、扶贫办：

　 为规范和加强中央专项彩票公益金支持扶贫事业项目管理，提高项目资金使用效益，2008年，我们制定了《中央专项彩票公益金支持扶贫事业项目管理办法》（财农[2008]340号）。现将该办法发给你们，请遵照执行，执行中有何问题请及时反馈。



　 附件：财政部国务院扶贫办关于印发《中央专项彩票公益金支持扶贫事业项目管理办法》的通知





财政部 国务院扶贫办

二○○九年九月十三日



附件1：

中央专项彩票公益金支持扶贫事业项目管理办法

第一章　总则




　　第一条　为了规范和加强中央专项彩票公益金支持扶贫事业项目（以下简称“彩票公益金扶贫项目”）管理，提高项目资金使用效益，根据国家有关扶贫政策、财政扶贫资金管理和中央专项彩票公益金管理的有关规定，特制定本办法。


　　第二条　本办法所称彩票公益金扶贫项目是指用中央专项彩票公益金支持在国家扶贫开发工作重点县中革命老区县贫困村开展整村推进项目。本办法所称的“项目资金”是指中央财政从中央专项彩票公益金中安排的专项用于扶贫项目的资金。
　　地方各级财政部门应积极安排相关资金，支持中央专项公益金扶贫项目的开展。


　　第三条　彩票公益金扶贫项目由财政部和国务院扶贫办共同组织实施，指导地方各级财政部门和扶贫部门组织落实。


　　第四条　项目资金使用原则：
　　（一）相对集中、突出重点、专款专用；
　　（二）与财政扶贫资金及其他相关资金整合使用；
　　（三）项目择优遴选、公开透明、群众参与。


　　第五条　凡是项目资金资助的基本建设设施、设备或公益活动，应在显著地方标识“彩票公益金资助--中国福利彩票和中国体育彩票”字样。
第二章　项目资金的使用




　　第六条　项目资金的使用范围：
　　（一）贫困村基础设施建设。主要包括：村级道路、入户路、联户路、生产路等道路建设，人畜饮水池、小型农田水利等设施建设，石坎梯地、土坎梯地、旱地改良等农田基本建设。
　　（二）贫困村环境和公共服务设施改善。主要包括：改灶、改厕、改圈、改厨、建沼气和建院坝，建设垃圾处理设施等。
　　（三）建立村级互助发展资金。为每个项目实施村提供15万元资金，用于建立村级互助发展资金。


　　第七条　项目资金不得用于以下开支：
　　（一）机构和人员经费；
　　（二）各种奖金、津贴和社会福利、救济补助；
　　（三）修建楼堂馆所和大中型基建项目；
　　（四）小轿车、手机等交通工具或通讯设备；
　　（五）其他与本办法第六条规定不相符的支出。


　　第八条　“彩票公益金资助--中国福利彩票和中国体育彩票”标识所需资金由地方财政安排；项目村生产发展所需资金由地方协调其他资金解决。
第三章　组织管理




　　第九条　财政部主要职责包括：
　　（一）负责项目总体规划的审核、批准和政策指导；
　　（二）与国务院扶贫办共同审核项目省上报的项目申报书和实施计划；
　　（三）负责项目资金的拨付和管理。


　　第十条　国务院扶贫办主要职责包括：
　　（一）负责项目总体规划的制定和政策指导；
　　（二）负责确定项目实施区域及范围；
　　（三）会同财政部审核项目省上报的项目申报书和实施计划；
　　（四）负责制定项目操作指南，并组织开展参与式项目规划、实施、监督等培训；
　　（五）负责项目的总体实施和管理，组织开展项目的监督、检查和评估等。


　　第十一条　省级财政部门主要职责包括：
　　（一）与省级扶贫部门共同准备和申报项目；
　　（二）与省级扶贫部门共同审核、批准各县上报的实施方案；
　　（三）与省级扶贫部门共同汇总上报本省实施方案；
　　（四）负责本省项目资金的下拨和监管。


　　第十二条　省级扶贫部门主要职责包括：
　　（一）会同省级财政部门准备和申报项目；
　　（二）负责制定本省项目县的竞选方案，并组织开展竞选工作；
　　（三）会同省级财政部门审核、批准各县上报的实施方案；
　　（四）会同省级财政部门汇总上报本省实施方案；
　　（五）负责对项目县开展参与式村级规划和实施的培训和指导；
　　（六）负责对本省项目的实施和管理，组织开展项目监督、检查和监测评价。


　　第十三条　县级财政部门主要职责包括：
　　（一）与县级扶贫部门共同确定本县项目村，并负责本县项目村村级规划的审核和上报；
　　（二）负责本县项目资金的支付和监管。


　　第十四条　县级扶贫部门主要职责包括：
　　（一）负责协助、指导本县项目村制定村级规划；
　　（二）负责汇总本县项目村村级规划，形成本县项目实施方案，并会同县级财政部门共同上报；
　　（三）负责本县项目的实施和管理，组织开展项目检查、验收和监督；
　　（四）负责为本县项目村提供技术指导和业务支持。
第四章　项目准备、申报及资金下达




　　第十五条　国务院扶贫办会同财政部根据国家年度扶贫开发工作的有关计划和要求，确定项目实施省份，并联合制定下发彩票公益金扶贫项目申报方案，下达拟支持的项目县数、项目村数以及资金控制规模。


　　第十六条　项目实施省份确定后，由省级扶贫部门会同财政部门按照有关要求组织开展项目县的竞选，并确定项目县。


　　第十七条　项目县扶贫部门会同财政部门指导、协助项目村按照参与式村级规划编制的要求和程序，编制村级项目规划和资金使用计划。


　　第十八条　县级扶贫部门和财政部门确定本县项目村，并审核、汇总各项目村的村级规划和资金使用计划，形成县级实施方案，报省级扶贫部门和财政部门。


　　第十九条　省级扶贫部门会同财政部门审核、批准各项目县的实施方案，在此基础上形成项目申报书，上报国务院扶贫办。项目申报书包括以下内容：
　　（一）项目申请理由；
　　（二）项目目标及预期效益；
　　（三）项目内容及实施方式；
　　（四）资金估算及初步安排；
　　（五）项目组织实施条件；
　　（六）项目县选择原则；
　　（七）分阶段实施计划；
　　（八）结论与建议。


　　第二十条　国务院扶贫办对各省项目申报书进行审核后，报送财政部审核通过后由财政部向省级财政下达预算并拨付资金，再由省级财政结合省本级安排的资金逐级下拨。
第五章　项目资金管理




　　第二十一条　项目资金纳入各级财政国库单一账户，实行分账核算和报账制管理。项目资金实行国库集中支付的，按照国库集中支付制度的有关规定执行。


　　第二十二条　当年项目资金结余，可以结转下年使用。


　　第二十三条　各级财政部门和扶贫部门要按照有关规定，将项目资金及其项目相关信息及时录入“财政扶贫资金管理监测信息系统”。信息录入与项目资金使用、项目实施等有关情况将一并纳入财政扶贫资金绩效考评范围。


　　第二十四条　对虚报冒领、贪污挪用、挥霍浪费项目资金等行为的单位和个人，按照《财政违法行为处罚处分条例》有关规定处理、处罚。
第六章　项目实施与管理




　　第二十五条　年度项目一经批准，原则上不得调整。项目在执行过程中由于特殊原因需要终止、撤销、变更的，须逐级报批。


　　第二十六条　使用彩票公益金购买属于政府采购规定范围的货物、工程和服务的，应当按照政府采购有关规定执行。


　　第二十七条　实行项目公示、公告、投诉制。对项目村、项目内容、项目实施情况、资金使用情况等要进行公示公告。县级财政部门和扶贫部门应当设立投诉电话，接受投诉并及时处理。


　　第二十八条　各级财政部门和扶贫部门要按照有关制度要求，对项目实施和项目资金使用进行全过程监督和检查。
第七章　项目验收、评价及后续管理




　　第二十九条　项目竣工后，县级扶贫部门和财政部门要在1个月内完成项目的验收评价工作并形成竣工报告报送省级扶贫部门和财政部门；省级扶贫部门和财政部门在收到县级项目竣工报告后1个月内对竣工项目进行复检，并将复检结果报送国务院扶贫办和财政部；国务院扶贫办和财政部对竣工项目进行抽检。


　　第三十条　验收评价以本暂行办法、操作指南和参与式村级规划为依据。验收评价内容包括：村民参与情况、项目建设情况、项目资金使用管理情况、项目效益情况、项目后续管理措施和档案管理等。


　　第三十一条　项目竣工后，县级扶贫部门和财政部门要根据项目类型指导、协助项目村制定项目后续管理办法和措施。
第八章　附则


　　第三十二条　省级财政部门和扶贫部门可根据本办法，结合当地实际情况，制定具体实施细则，并报财政部和国务院扶贫办备案。


　　第三十三条　本办法由财政部会同国务院扶贫办负责解释。


　　第三十四条　本办法自印发之日起执行。

　　附件2：

　　关于制定《中央专项彩票公益金支持扶贫事业项目管理办法》的说明




　　一、为什么要制定《中央专项彩票公益金支持扶贫事业项目管理办法》
　　为贯彻落实党的十七大关于“要进一步加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度”精神以及学习实践科学发展观的要求，2008年，中央财政安排专项彩票公益金支持贫困革命老区扶贫开发工作。这不仅对进一步促进贫困革命老区经济社会发展，改善革命老区人民的生产生活条件，加快脱贫致富步伐具有重要作用，而且对进一步拓宽财政扶贫投入渠道，创新财政扶贫开发机制具有重要意义。
　　为了确保中央彩票公益金扶贫项目的顺利开展，按照国务院关于中央专项彩票公益金管理的总体精神以及《财政部关于2008年安排中央专项彩票公益金支持扶贫事业的通知》（财综[2008]57号）的有关要求，并结合财政扶贫资金管理的有关规定，制定本办法。本办法将项目管理和资金管理合二为一。


　　二、《办法》的主要内容
　　《办法》共三十四条。主要内容：一是明确了办法制定的依据；二是明确了中央专项彩票公益金支持扶贫事业项目资金的使用原则和范围；三是明确了各级财政部门、扶贫部门的职责；四是明确了项目准备、申报及资金下达的有关程序和要求；五是明确了项目资金管理的有关要求；六是明确了项目实施管理的有关要求；七是明确了项目验收及后续管理的有关要求。


　　三、《办法》中有关问题的说明
　　（一）关于部门职责的问题
　　该项目是由中央财政安排中央专项彩票公益金支持的项目，根据财综[2008]57号文的有关要求，在总原则上，该项目由财政部和国务院扶贫办共同组织实施；在具体实施上，由各级扶贫部门会同财政部门开展，扶贫部门和财政部门并按各自的职责开展相关工作。同时，为了明确各级财政部门和扶贫部门的职责分工，我们在《办法》第三章中将财政部门和扶贫部门的职责分级进行了细化。
　　（二）关于项目审核的问题
　　根据《财政部关于印发〈彩票公益金管理办法〉的通知》（财综[2007]83号）“列入中央补助地方支出的彩票公益金，由部门提出分地区项目安排计划，报财政部审核下达”的要求以及财综[2008]57号文的有关规定，中央专项彩票公益金支持扶贫事业项目需要实施审核批准制，而不实行备案制，即彩票支持扶贫事业项目由国务院扶贫办提出分地区的项目安排计划后，报财政部审核下达。
　　（三）关于项目择优遴选的问题
　　由于资金有限，目前中央专项彩票公益金支持扶贫事业项目并不是一种普惠制的项目，因此，为强化项目管理，提高项目的实施效益，需要按照相对集中、突出重点的原则，对项目县、项目村实行竞争，择优遴选。
　　（四）关于项目资金使用范围的问题
　　项目资金的使用范围主要有三个方面：一是用于项目村基础设施建设，包括道路、人畜饮水、小型农田水利和基本农田建设；二是用于村环境和公共服务设施改善，包括改灶、改厕、改厨、建沼气、建院坝、建垃圾处理设施等。三是用于项目村建立村级互助发展资金。
　　对于“彩票公益金资助--中国福利彩票和中国体育彩票”标识所需资金由地方财政安排。对项目村生产发展所需的资金，根据《国务院扶贫办 财政部关于上报利用中央专项彩票公益金支持贫困革命老区整村推进项目申报书的通知》（国开办发[2008]80号）的有关规定，则由地方协调其他资金解决。