浅议政府采购汽车单一来源方式
日期：2005-4-18
作者：谷辽海
来自:经济日报周刊


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近几年来，在我国政府采购公务用车的实践中，通过单一来源方式大批量地采购各种款式、不同价位的公务用车，采购主体所实施的这种采购方式在我国的许多省市的政府采购活动中都是普遍存在的。在我国现行的政府采购法律制度下，采购主体所选择的这种采购方式和采购程序几乎不受任何法律的监督和约束。本文通过一个具体案例的介绍和法律适用分析，进而阐述《中华人民共和国政府采购法》所存在的监督机制缺位情形。
一、单一来源采购公务用车有悖于法律规定
2004年12月，我国某省级机关政府采购中心受采购人的委托，分别采购一批蓝鸟智尊小轿车、通用别克旅行车、广州本田雅阁、丰田花冠轿车等不同种类的公务用车，总采购数量高达200辆，采购主体所选择的政府采购方式为单一来源。单一来源方式采购的供应商总共有四家，分别来自该省市的某汽车销售公司、汽车贸易公司、汽车产品开发公司等。在政府采购信息公示的最后一天，也就是第七天，该省的一家供应商某汽车服务公司以书面的形式向采购主体提出了质疑，与此同时，该质疑供应商将质疑书和采购信息的公示内容给笔者所在的北京市辽海律师事务所发来传真，咨询某省级机关政府采购中心的采购行为是否合法。从前述基本案情中显示，本次巨额公务用车采购项目和采购数量，政府采购中心全部是通过单一来源的采购方式进行的，且明确指定了品牌和代理供应商。笔者认为，采购主体的政府采购代理行为是有悖于我国《政府采购法》所规定的内容。我国《政府采购法》第三十九条对单一来源采购方式提出一些基本管理要求，主要是规定采取单一来源采购方式应当遵循的基本要求，具体包括：1．采购人与供应商应当坚持本法第三条规定的“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则”开展采购活动。单一来源采购是政府采购方式之一，尽管有其特殊性和缺乏竞争，但仍然要尽可能地遵循这些原则。2．保证采购质量。政府采购的质量直接关系到政府机关履行行政事务的效果，因此，保证采购质量非常重要。虽然单一来源采购供货渠道单一但也要考虑采购产品的质量，否则实行单一来源政府采购本身就没有任何意义。3．价格合理。单一来源采购虽然缺乏竞争性，但也要按照物有所值原则与供应商进行协商，本着互利原则，合理确定成交价格。
我们从质疑供应商提供的材料来看，四家被选定的单一来源供应商，均非当地的直接生产厂家，也非产品的唯一提供者，而是属于经营、销售各种款式、不同价位的汽车贸易公司或销售公司。在确定这四家代理公司作为政府采购对象的供应商的同时，采购主体也就剥夺了其它经营同种类采购对象的供应商的公平竞争权。采购主体所选择的单一来源采购方式类似于直接采购，它是指达到了限额标准和公开招标数额标准，但所购商品的来源渠道单一，或属专利、首次制造、合同追加、原有采购项目的后续扩充和发生了不可预见紧急情况，不能从其他供应商处采购等情况。这种采购方式的最主要特点是没有竞争性。正是由于单一来源采购具有直接采购、没有竞争的特点，使单一来源采购只能同唯一的供应商签订政府采购合同，也就是说，采购活动处于一对一和非常隐蔽的状态，且采购主体处于主动地位。因此，在这种采购方式的交易过程中，是最容易滋生各种不规范行为和腐败行为。所以，我们非常有必要从法律上对这种采购方式的使用规定严格的适用条件。
根据我国《政府采购法》第二十六条规定，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。如果因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式，例如采取单一来源采购、询价、竞争性谈判、邀请招标等其它采购方式进行政府采购的，应当在采购活动开始之前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。我们从质疑供应商提供的资料来看，某省级机关政府采购中心未曾获得合法批准。但实践中，获得政府采购活动主管部门的批准或者说获得行政许可，并非很困难。许多政府采购项目往往在争议发生后或者在采购项目达成后，再来进行手续上的弥补和完善。我们判断所选择的采购方式是否合法，关键还是需要从单一来源采购方式的适用条件进行分析。
根据我国《政府采购法》第三十一条规定，符合下列情形之一的货物或者服务，采购主体可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。在符合前述三种法定情形之一的，可以采用单一来源采购。具体来说，其一是采购的项目只有唯一的制造商和产品提供者。我们从质疑供应商所提供的证据材料来看，政府采购中心选择的四家供应商不是唯一政府采购对象的提供者，也不是该省唯一能够提供政府采购对象的销售者。况且，据质疑供应商所提供的资料，采购主体选择的销售供应商在该省至少有十家以上，由此可见，本次单一来源供应商不是本次采购项目唯一的产品提供者。其二是发生不可预见的紧急情况，这种情形是正常因素或非归因于采购人，不能或来不及从其他供应商处采购的。从基本案情中，我们可以知道，这种情形也不适用于本案。其三，就政府采购合同而言，在原供应商替换或扩充货物或者服务的情况下，更换供应商会造成不兼容或不一致的困难，不能保证与原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购金额不超过原合同采购金额的百分之十。同样，本案的公务用车采购项目也不符合这一种情形。
根据上述，显而易见，某省政府采购中心通过单一来源采购方式，指定四家供应商作为不同汽车的单一来源提供者，是不符合我国法律所规定的任何一种法定情形。根据我国《政府采购法》第三十九条规定，采取单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。由于采购主体所实施的单一来源采购方式，没有公布采购成交价格信息，我们无从获悉本次采购项目所达成的采购价格是否合理。
二、单一来源采购方式所存在的法律缺位
《中华人民共和国政府采购》实施两年多来，政府采购公务用车通过单一来源采购方式进行的，这一情形在政府采购实践中是普遍存在的。尽管许多汽车制造商和代理商对每次的政府采购行为都有许多的质疑和投诉，但由于法律没有明确规定违法行为的责任条款，故实践中的很多争议往往是不了了之。虽然我国《政府采购法》规定了不同采购方式和采购程序的适用条件和情形，但几乎都没有规定违反这些适用条件和情形是否应该承担相应的法律责任。法律是调节人们行为的规则或规范。作为一种法律规范是每一个社会成员都必须共同遵循的行为规则，谁违反了，就应当承担相应的法律后果，就必须受到相应的法律制裁。《中华人民共和国政府采购》作为我们政府采购活动中的行为规范，应该由行为模式和法律后果两个部分构成。行为模式大体上可以分为三类，可以这样行为，应该这样行为，不应该这样行为，前一种是授权性法律规范，后二种行为规范为义务性法律规范。法律后果我们也称法律责任，是社会成员违反义务性法律规范所应承担的法律结果或称法律责任。很遗憾的是我国《政府采购法》只有义务性法律规范，却没有法律后果的强制性条款。虽然这部法律规定了适用单一来源采购方式的条件和程序，但政府采购当事人尤其是采购主体不遵循这些条件和程序，违反了这些义务性的行为规范，应该承担什么样的法律后果，在现行法律中还完全是空白。我们从《政府采购法》第八章法律责任这一节的所有条款里，寻找不到前述案件中违法行为人的行为所应承担相对应法律责任的任何内容。根据责任法定、处罚法定的基本法律原则，如果违法行为没有所应承担的法律后果，那么，尽管实践中存在违反政府采购市场秩序的违法行为，由于法无明文规定，我们也不能追究违法行为人的相应法律责任。同样的道理，我们再来分析前述案件中采购主体所选择的采购方式。由于采购主体所采取的单一来源采购方式不符合我国《政府采购法》所规定的任何一种法定情形，在没有授权性法律规范的情形下，采购主体违反义务性行为规范应该承担相应的法律后果。可是，《政府采购法》第八章法律责任这一节的所有条款里，同样寻找不到任何相对应的法律责任条款。也就是说，尽管法律规定选择单一来源采购方式必须符合法定情形和条件之一，但我们如果没有考虑法定情形而任意进行确定采购方式，也无须承担相应的法律后果。采购主体只要经过行政许可，而不管行政主体这种许可是合法的还是违法的，不论是采购主体还是行政主体，都不需要承担相应的法律责任。因为法无明文规定。由于违法行为没有法律责任条款，前述案件中的违法行为人不论质疑供应商怎么样去质疑和投诉，采购主体仍然能够安然无恙。
近两年，笔者曾经撰写了《中国政府采购案例评析》1至3卷，共五十多起政府采购质疑和投诉案例，类似前述公务用车采购违法情形，随处可见。为了规范我国的政府采购行为，维护我国政府采购交易市场的正常秩序，保护广大供应商的公平竞争权利和合法权益，我国《政府采购法》所存在的前述缺位情况必须尽快予以完善。



山东省济南市人民政府


济南市建筑工程文明施工若干规定


《济南市建筑工程文明施工若干规定》已经2001年4月29日市政府常务会第23次会议审议通过，现发布，自发布之日起施行。　

市长 谢玉堂　　

二００一年六月一日


第一条　为加强建筑工程施工现场管理，促进文明施工，根据国家和省有关规定，结合本市实际，制定本规定。
　第二条　本规定适用于本市市区范围内建筑工程施工现场的文明施工管理。

　抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅建筑的施工现场不适用本规定。

　第三条　市建筑行政管理部门负责本市建筑工程施工现场文明施工的统一管理，并委托市建筑安全监督机构负责建筑工程文明施工的具体管理工作。

　环保、环卫、城建、卫生等部门按照各自职责，做好建筑工程文明施工的管理工作。

　第四条　施工单位应当严格按照建筑工程文明施工的标准，制定文明施工措施，并纳入建筑工程施工方案一并实施。

　第五条　施工单位应当在施工现场进出口处醒目位置设置施工标牌，注明以下内容：

　（一）施工单位简介及工程项目负责人姓名、监督电话；

　（二）工程概况；

　（三）施工现场平面图；

　（四）建设单位、设计单位与监理单位名称；

　（五）其他应当注明的事项。

　第六条　施工现场搭建临时设施、堆放机具、材料及设备布置，应当符合施工现场平面图的要求，不得随意设置或乱堆乱放。

　第七条　施工现场应当实行封闭管理，建立健全安全保卫制度，在进出口设置门卫。

　第八条　施工单位应当采用环保型装配式彩钢板，在施工现场周边连续设置围挡。

　新建工地临时办公用房、宿舍用房，应当使用环保型装配式彩钢板活动房，厕所、浴室、门卫室提倡使用环保型整体式钢板房。禁止利用在建工程兼作办公、生活临时用房。

　第九条　施工现场的工地地面、进出口，应当进行硬化处埋。

　第十条　对在临街及居民区、商业区、学校等人口集中区域施工的建筑工程主体，应当采用密目网全封闭防护。

　在其他区域内施工的建筑工程主体，总高度30米以下的，应当采用密目网全封闭防护，30米以上的应当采用密目网全封闭防护或半封闭防护。

　第十一条　建筑工程因故中止施工的，施工单位应当会同建设单位做好施工现场的维护、管理工作。

　第十二条　建筑工程竣工后，施工单位应当在一个月内清理施工现场，拆除围挡和临时设施，清除余料及其他废弃物。

　第十三条　施工现场应当设置供、排水设施，施工场地不得积水，输水管道不得跑、冒、滴、漏。施工中产生的泥浆，应当进行沉淀处理，未经沉淀处理的，不得直接排入市政排水设施。

　第十四条　进入施工现场的施工机械在施工过程中，其噪声和振动应当符合城市环境噪声标准。

　施工机械夜间施工的，施工单位应当到环保部门办理许可手续。

　第十五条　禁止在施工现场露天熔化沥青或者焚烧油毡、油漆以及其他产生有毒有害气体的物质。

　第十六条　施工现场堆放、使用砂石、粉灰等散装建筑材料，应当遮盖或洒水压尘。装卸散装建筑材料，不得凌空抛扬。在施工现场不得搅拌混凝土。

　驶出施工现场的车辆，必须清理车轮泥沙，不得污染城市道路。

　第十七条　施工中产生的建筑垃圾和生活垃圾，应当分类、定点堆放，及时清运，不得乱堆乱放。

　第十八条　施工现场内的油漆、稀料、乙炔、氧气等易燃易爆物品，应当由专人保管，并采取安全防护措施。

　第十九条　施工现场临时用电，应当严格遵守施工用电技术规范，不利任意拉线接电。

　第二十条　施工单位进行地下工程施工或在地下管线、高压线路、动力设备附近施工时，应当根据建设单位提供的有关资料，采取安全防护措施。

　第二十一条　施工现场应当设置医疗急救设施、器材，生活、办公区应当与施工作业区隔离，职工食堂应当按规定办理卫生许可手续。

　第二十二条　任何单位或个人对施工扰民、影响周围环境、危及人身安全及其他违反文明施工规定的行为，有权投诉、举报。建筑行政管理部门应当设立监督电话，接受投诉、举报。

　第二十三条　施工单位违反本规定第五条、第六条、第七条、第九条、第十一条、第十二条、第十八条、第十九条规定的，由建筑行政管理部门责令其限期改正，逾期不改正的，给予警告，并处1000元以上10000元以下罚款。

　对违反本规定第十条、第二十条规定的，由建筑行政管理部门依照有关规定给予处罚。

　第二十四条　对违反本规定第十三条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条、第二十一条规定的，由城建、环保、环卫、卫生等部门依照有关法律、法规和规章的规定给予处罚。

　第二十五条　当事人对行政处罚不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

　第二十六条　县（市）城区内的建筑工程施工现场的文明施工管理，可参照本规定执行。

　第二十七条　本规定自发布之日起施行。