基层法院法官断层问题分析

许蕊


　　自2002年推行法官资格考试以来，极大的推动了我国的法官职业化建设，一批高素质的法律人才融入法官队伍。与此同时，随着法官准入“门槛”的提高，我们也清醒地看到：近年来基层法院法官人数总体呈递减态势，法官队伍的年龄结构不够合理，甚至出现“断层”趋势，现有在职干警司法考试通过率低，通过司法考试的个别干警又因种种原因辞职或调转，资格老的法官逐渐退休或调离审判岗位，新鲜“血液”难以补充，这些问题更加剧了法官的断层。笔者以所在的某基层法院的法官队伍实际情况为标本，进行简要分析，提出自己对法官断层问题的一些思考。
　　一、人员基本情况
　　笔者所在基层法院实有在职人员102名，具有法官资格的64人，书记员27人，综合行政人员4人，工勤7人。
　　（一）具有法官资格的65人，占在职人员的63%，年龄分布情况为50岁以上的13人，46-50岁的18人，41-45岁的16人，35-40岁的15人，35周岁以下的4人。
　　现有64名法官中在领导岗位和综合部门工作的11人，占法官人数的28%，包括正、副院长4名，综合部门人员3名，立案庭专职信访及接待人员4名，另有退居二线人员4名，有重病常年不能上班3名，也就是说在审判、执行业务岗位上工作的一线法官仅46名，而在这46人中，45周岁以上的占到了58%。

　　（二）书记员27人（其中包括聘任制书记员8人），占在职人员的26%，具有大学本科学历的书记员22人, 年龄分布情况为36岁以上的9人，31-35岁的6人，26-30岁的9人，25岁以下的2人。
　　二、法官的补充情况
　　自2002年实行全国统一司法考试以来，笔者所在基层法院共有8人通过司法考试， 2003年1人，2005年1人，2006年1人，2007年2人，2008年1人，2009年2人。其中，有1人考入后又辞职，1人调离法院系统。
　　三、基层法院人才流失和法官断层问题
　　(一)法官年龄结构不合理
　　从笔者所在基层法院的法官现状可以看出，现有法官的年龄分布不均衡，年轻法官所占比例尤低，35岁以下法官仅占法官总数的6%，50岁以上的法官占法官总数的20%，法官老龄化趋势明显。
　　一名法官从书记员、助理审判员成长为审判员，一般需要10年左右的时间，按照我国现行规定，退休年龄男60岁，女55岁，但在“年轻化”的大趋势下，大部分法官均未到法定年龄即提前退养或病退，仅2002年，笔者所在法院就有17名法官提前退养，结束审判生涯，如此算来，一名法官除去其成长过程实际在岗从事审判工作的时间仅20年左右，执业时间较短。五十岁左右，正是法官的黄金审判期，经过了二十年左右的磨炼，他们积累了丰富的审判经验，对于庭审的驾驭、案件的评判和法律的运用都达到相当的水平。但却由于片面追求“年轻化”和各地方退养政策，从客观上造成了法官数量逐年下降。
　　（二）准入门槛高，法官队伍难进
　　我国《法官法》颁布实施以后，将通过全国统一司法考试作为任命法官的基本条件，提高了法官职业的准入门槛。大学生毕业后想从事法官职业既要通过国家公务员考试，还要通过国家统一司法考试。国家统一司法考试是目前国家考试中难度最大的考试之一，参加过司法考试的考生，大多都发出这样的感慨：“司考难，难于上青天”，尽管有夸大的成份，但它展现了考生复习、备考、应考充满艰辛的历程。笔者所在基层法院的27名书记员均为非法律专业毕业，未受过系统的法学理论教育，其难度可想而知。从2002年以来， 8年内也仅仅有8人通过司法考试，后备力量明显不足。
　　（三）法官待遇偏低,难以吸引人才
　　笔者所在的北方小城地处偏远地区，经济不够发达，工资、福利待遇均较低。通过司法考试的年轻大学生和社会上有法官任职资格的人才在择业时亦不愿选择基层法院，笔者所在院也曾尝试通过公务员考试招录法官，但连续三年招录均未能实现，优秀人才难以引进；历年通过司法考试的8人中，有1名辞职转入律师行业，1名调离了法院系统，优秀人才难以留住。
　　（四）审判压力过重，不堪重负
　　基层法官处于审判第一线，在化解大量矛盾的同时，承受着越来越大的压力，一是案件增多的压力，法官人数越来越少，案子却又逐年递增，超负荷办案让法官力不从心；二是知识更新的压力，新类型案件增多，基层法官法律知识更新慢，往往感到无所适从；三是涉诉信访和不当干扰的压力，有的当事人动辄以上访威胁，让法官心情压抑；由于我国现有的体制，有些党政领导插手案件，让法官处于进退两难的地步。
　　以上四个方面的因素造成法官队伍的人数持续减少，年龄结构逐渐偏大，年轻法官无法及时补充，出现法官断层现象。
　　四、解决基层法院法官“断层”问题的政策建议
　　在我国，80％的法院是基层法院，80％的法官在基层法院工作，80％的案件由基层法院受理，案件繁琐、复杂，同样需要高素质的法官，要从根本上解决基层法院的“断层”问题，一方面要留住现有人才，另一方面还要吸收优秀法律人才，不断补充新鲜血液，这样才能使法官队伍不断壮大，才能收到好的效果。
　　（一）提高法官的工资福利待遇，缩小与发达地区之间法官待遇上的差异。笔者认为，法院系统内的资源应当纳入决策者的考虑视野。在各个法院服务的书记员，具备法官的任职条件而任命为法官，可以在一定程度上解决人员短缺问题或者说人才短缺问题。目前，法官职业待遇低于法官队伍的普遍期望值，在一定程度上反映出社会对法官职业的尊重没有达到应有的高度，要留住现有法官并把优秀法律人才吸引到法院系统，就必须建立科学的法官保障制度。要提高法官经济待遇，建立法官经济保障制度。法官断层问题比较严重的往往是边远和落后地区，要建立起全国或全区范围内的经费保障机制，把法院经费从地方财政中独立出来，从而平衡发达地区和落后地区法官待遇差距，提高边远落后地区法院吸引力，并通过地区补贴等逐步提高法官收入，完善法官各种福利待遇。要提高法官政治待遇，建立法官职务和身份保障制度。在法官素质不断提高的基础上，逐步建立法官任职终身制和司法豁免制度，使法官一经任命，非因法定事由经法定程序，不受降级、免职、辞退处分，不因客观原因造成的裁判错误受处罚，以保证法官公正独立行使审判权而无后顾之忧。
　　（二）修改目前关于法官退休的政策。对于能继续从事审判业务的法官没必要搞“一刀切”，法律职业是一个需要丰富经验的职业，那些有着几十年审判经验的法官也是法院的一笔财富，让他们继续留在审判岗位，对解决目前审判人员缺乏以及培养后备年轻干部都是有着很大益处的。
（三）聘任制书记员任命为法官，有利于解决人员短缺和法官断层问题。根据《人民法院书记员管理办法》规定，书记员实行单独序列管理，实行聘任制和合同管理。该办法的实施，关闭了在我国通行多年的由书记员在一定条件下转任法官的通道。该办法明确，书记员就是书记员，无论多么优秀，都只能作为法官指挥下的辅助人员。现阶段，基层法院案多人少的矛盾日益突出，人才流失非常严重，对此，各基层法院是有深刻认识的。笔者认为，法院系统内的资源应当纳入决策者的考虑视野，对具备法官任职条件的在职聘任制书记员任命为法官，可以在一定程度上解决人才短缺问题。另外从法院队伍职业化建设的实际情况看，限制书记员任法官存在着一些显见的弊端，其中最重要的就是表现在心态和情绪上。一是心态不平衡，队伍不稳定。在人民法院工作，拥有审判资格是非常荣耀的。拥有同样的学历甚或更高的学历，仅仅因为《办法》和招录的原因而无法任审判员，这对于有志于从事法院工作的人来说是非常不公平的。二是情绪不稳定，工作不热忱。职业荣誉感在很大程度上影响个人的工作情绪，如果对未来没有希望，是不可能在工作中充满热情的。以前的书记员就可以任法官，而现在受过正规高等教育的全日制本科生却而只能担任书记员，难免会在心中产生不良的情绪，并进而反映到工作中。从公平的而言，法院司法改革应当注重人与人之间的公平，在条件都相等的情况下，限制聘任制书记员任法官助理无疑是很不公平、很不人道的。
　　（四）完善人民陪审员制度，增多数量，提高素质，缓解法官“断层”带来的工作压力。由于我国法律的特殊制度，在基层法院，陪审员可以直接参与案件的审理，且在审理中行使与法官相同的权利，在目前基层法院案多人少的情况下，加上陪审员来自各行各业，让懂法律的陪审员参与案件有时候会取得意想不到的好的效果，更好地促进法律效果和社会效果的统一，但必须重视对人民陪审员的业务技能培训，除岗前培训外，要根据需要适时举办在岗培训，积极争取陪审员经费，充分发挥人民陪审员的作用，真正参与陪审，以缓解法官“断层”带来的工作压力。

北安市人民法院 许蕊

论完善暂予监外执行的刑事政策

暂予监外执行是我国刑罚执行制度的一种，是指被人民法院依法判刑的罪犯，由于具有法律所规定的某种特殊情况而变更刑罚执行场所和刑罚执行方式的一种刑罚制度。有广义和狭义之分，从广义上讲，应当包括管制、缓刑、假释、暂予监外执行和单处剥夺政治权利。从狭义上讲，则仅指暂予监外执行。 暂予监外执行是自由刑执行的一种变通，指被人民法院依法判处拘役、有期徒刑的罪犯，本应在监狱或拘役所服刑改造的罪犯，由于出现了法律规定的某种特殊情形，不适宜在监禁状态下执行刑罚，依法适用暂时在监狱或拘役所外执行刑罚的制度。 作为我国刑罚执行的重要内容，暂予监外执行制度也是当前行刑社会化(社区矫正)的重要内容之一，是体现刑罚人道主义的重要制度。 我国目前法律规定，有暂予监外执行批准权的有人民法院、监狱管理机关和公安机关(看守所)。本文主要从监狱管理的视角分析暂予监外执行。 从世界刑罚史来看，刑罚的适用总体上向轻缓化发展，大体经历了肉刑和生命刑主导、普遍适用监禁刑(自由刑)为主、监禁刑与非监禁刑并存，以非监禁刑为主等三个发展阶段。非监禁刑和非监禁措施等刑罚替代手段在两方国家大量使用，由于我国重刑主义的传统，与监狱学有关的内容更是法学理论研究的冷门，对监狱行刑制度的具体研究探索不够深入。从客观上讲，刑事司法实践中监禁刑的使用相当普遍，非监禁刑的适用受到严重制约，中国行刑社会化的程度处于初级阶段，社区矫正的试点也不过几年时间，扩大非监禁刑的适用，存在理论、法律和实践的障碍。从我国司法实践来看，暂予监外执行制度尚有许多值得完善和挖掘的地方，制度的优越性远未有效发挥。 本文试图对我国暂予监外执行制度的发展历程进行细致的梳理，分析暂予监外执行制度的理论基础及刑事政策意义，结合某省监狱管理机关适用暂予监外执行的实践，剖析当前暂予监外执行中存在的问题，从而对如何改革和完善暂予监外执行制度，提出了几点初浅的建议与思考。
一?暂予监外执行法定的几种特殊情形
暂予监外执行是指对被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，由于出现了法定的某种特殊情形，不适宜在监管改造场所执行刑罚，而暂时变更执行场所和执行方式的一种行刑制度。暂予监外执行有三种情形：（一）有严重疾病需要保外就医；（二）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；（三）生活不能自理的。暂予监外执行的决定有两种：一种是对判决、裁定生效后尚未交付执行机关执行刑罚的罪犯需要暂予监外执行的，由人民法院决定暂予监外执行；另一种是在刑罚执行期间需要暂予监外执行的，由执行机关决定暂予监外执行，又称保外就医。由于暂予监外执行改变了执行的场所，其执行机关与执行方式的变更大大降低了被执行人人身自由被剥夺的程度，故一直成为检察机关对刑罚执行进行法律监督的重点。
二?现行暂予监外执行制度的立法不足
　　（一）暂予监外执行折抵刑期的规定有违刑罚之目的。刑罚的目的有二，报应目的与预防目的，两者有机地结合起来使惩罚性和教育性在刑罚目的中得到了很好的贯彻与体现。①为了体现刑罚的目的，对刑罚执行地点、场所、方式的变更总是以罪犯主观上有醒悟，客观上有悔改为前提，而我国的暂予监外执行制度则是以罪犯客观上不能服刑为前提的。在这个问题上，德国刑事诉讼法关于监外执行的规定比较全面，可以给我们以启示，其表述为“推迟自由刑的执行”，主要有以下几种情形：1、在发现受有罪判决的人有精神病的情况下，对自由刑的执行应当推迟。2、前款规定同样适用于受有罪判决人患有其他疾病，执行几乎会对他带来生命危险的情况。3、根据受有罪判决人的身体状况，立即执行与监狱的设施不相容的，也可以推迟刑罚的执行。4、如果有重要理由，特别是公共安全方面的理由与1、2、3中的情形相抵触时，对执行不允许中断。②由此可见，德国实行的监外执行期间是不能折抵刑期的，只是推迟了服刑的时间而已，这既能避免执行腐败，也有助于维护法院生效裁判的权威性。
　　（二）决定暂予监外执行的程序设计存在重大缺陷。我国法律规定：刑罚执行期间需要暂予监外执行的，由执行机关决定。由于暂予监外执行实际上就是对原裁判的变更，上述规定实质上表明执行机关可以随意“变更”人民法院的裁判，这种程序设计存在重大缺陷。法院裁判的权威性在于其执行力，
　　从法理上讲，法院裁判的权威性不仅来自于法院本身在一国权力架构中的特定地位，也来自于以国家强制力为后盾的国家审判权的运用过程。特别是在刑事诉讼中，法院作为国家审判机关行使的是刑罚权，其对犯罪行为人应受到的刑事处罚应做出庄严慎重的裁断。俄罗斯联邦刑事执行法典中规定：提前免于服刑的程序中，被判刑人因患精神病而免于服刑的报告，由执行刑罚的机构或机关的首长向法院提交，在提交上述报告的同时，向法院送交医疗委员会的鉴定和被判刑人个人档案。被判刑人因患其他重病而免于服刑的报告，由执行刑罚的机构或机关的首长向法院提交。在提交上述报告的同时，向法院送交医疗委员会或劳动医疗鉴定委员会的鉴定和被判刑人个人档案。报告中应包括说明被判刑人在服刑期间表现的材料。③可见，俄罗斯对因病难以继续服刑的罪犯，在刑罚变更上比我国更加彻底，即可以免于服刑，但这是建立在法院裁判的基础之上，是在维护法院既判力的前提下进行的。
　　（三）监外执行监督滞后产生的监督不到位。我国《刑事诉讼法》第215条规定：“批准暂予监外执行不当的，应当自接到通知书之日起一个月内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关，批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查。”可见，检察机关对暂予监外执行的监督是事后监督，只有在相关的批准暂予监外执行决定通知书到达检察机关之后方可进行监督，这种事后监督力度明显不足，加之法律对于不接受监督的行为如何制裁未做出明确规定，使得这种监督在实践中往往流于形式。
　　三、暂予监外执行工作中存在的问题
　　（一）暂予监外执行工作中司法机关之间配合不到位。暂予监外执行的执行机关是罪犯居住地的公安机关，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。但在实践中我们发现，公安机关对在自己辖区内暂予监外执行的罪犯的基本情况并不能全面掌握，个别情况下，甚至根本不知道本辖区内有这样的罪犯。究其原因，一是人民法院对暂予监外执行的判决没有按照法律规定送达罪犯所在地的基层派出所；二是监狱等机关的相关决定只送至县级公安机关，而县级公安机关不能及时送达基层派出所。三是对于暂予监外执行罪犯不主动向基层公安机关报到的，没有进行处罚。上述三方面的原因造成了执行机关对于被暂予监外执行罪犯的基本情况根本无法全面掌握，实践中监管不到位。
　　（二）暂予监外执行到期后收监工作迟缓。《刑事诉讼法》第216条规定，暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的，应当及时收监。公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》第295条规定，暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的，负责执行的派出所应当及时与监狱、看守所、拘役所联系，予以收监。但是实践中存在大量罪犯暂予监外执行到期后未被及时收监的现象，甚至有时罪犯刑期已满仍处在无人问津的状态。
　　（三）暂予监外执行的监管工作没有真正开展起来。罪犯居住地的公安机关作为暂予监外执行的执行机关，应当对这些罪犯建立专门档案，由专人负责监管，并同基层组织或罪犯原所在单位一起对罪犯的日常活动进行监管。但在实践中，由于公安机关日常工作繁杂，承担了大量的行政事务，加之基层组织与相关单位对这个问题认识不足，以致出现了无人监管的现象。
　　（四）检察机关的监督力度不够。检察机关作为法律监督机关，担负着对刑罚执行过程的全程监督，当然也包括对监外执行过程的监督。在实际工作中，检察机关年年开展此类专项检察活动，年年针对发现的问题提出书面纠正违法通知书，但由于该通知书不具有法律上的强制力，因而违法的现象依然存在。
　　四、现行暂予监外执行制度的完善
　　（一）立法层面的完善。在立法上取消暂予监外执行制度，而代之以“刑罚中断执行制度”。对于罪犯的保外就医、怀孕或哺乳以及生活不能自理等情况可以进行监外执行，但监外执行期间不计入刑罚执行期间，只是刑罚执行期间的中断，当产生监外执行的情形消失后，应立即将罪犯收监，继续执行未执行完的刑罚。这样既可以杜绝罪犯试图通过暂予监外执行来逃避刑罚的现象，也能在一定程度上消除暂予监外执行机关司法腐败的根源。同时重新设计决定暂予监外执行的程序，让刑罚变更权回归审判机关。笔者建议由监管部门提出暂予监外执行意见后，连同相关案卷移送人民检察院监所检察部门，监所检察部门在收到意见书后应当组织审查，必要时可以采取听证程序，通过综合分析作出相应的审查意见后，由监所检察部门提交人民法院合议庭进行裁定。此外，赋予检察机关在刑罚执行监督过程中的强制监督权，这对于预防和减少监外执行中的不规范行为亦会起到良好的效果。
　　（二）将监外执行纳入社区矫正工作中。社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定和决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，同时可促进其顺利回归社会的非监禁刑刑罚执行活动。随着人们对传统监禁刑弊端认识的深入，社区矫正已为许多西方国家大量采用。社区矫正可以让刑罚执行法律监督的对象相对集中，便于法律监督工作的开展。在非监禁刑、财产刑、资格刑等刑罚执行过程中，引进社区矫正制度，同时可将监外执行也纳入其中。建议由司法部门作为专门的社区矫正执行机关，有关监外执行的法律文书直接送达至罪犯居住地的社区司法部门，由该司法部门统一建档，统一管理。借鉴西方国家成熟的经验，采取强制性社区服务、心理矫正、定期报告、医疗报告、检察监督等制度，构建社区矫正体系。这样，一方面解决了监外执行送达和监管不力的问题，另一方面减少了行刑成本，更有助于罪犯自身的改造与回归社会。
　　（三）充分行使法律赋予检察机关对刑罚执行的法律监督权。笔者以为，《刑事诉讼法》第215条规定的检察机关自接到通知书之日起一个月的期限是检察机关发现暂予监外执行不当而提出书面意见的期限，并不能将其理解为检察监督的起止期限。驻监（所）检察室要充分发挥主观能动性，在法律允许的范围内，积极与监管机关沟通、协调，将检察监督前移。建议监管机关建立决定暂予监外执行的公示与听证制度，重点监督是否存在对不符合暂予监外执行的罪犯决定暂予监外执行的情形。对于事前监督过程中发现的问题要及时与监管机关进行沟通，沟通不成的可以建议上级检察机关与其主管部门沟通协调。对于暂予监外执行法律文书送达不畅的问题，建议公安机关完善内部送达机制，同时，要求人民法院严格依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第182条的相关规定，将生效的判决送达至被告原户籍所在地的公安派出所。对于基层派出所对暂予执行罪犯监管不到位的现象，建议县级公安机关予以重视，积极采取措施予以解决。
　　（四）积极寻求上级部门的支持。这种做法可以说是在目前监外执行过程中解决问题最有效的方法之一。由于监外执行的决定、执行与监督涉及监狱、人民法院、公安机关与人民检察院等多个部门，仅仅依靠一个部门的力量是难以解决所有问题的。对此，可以采用书面汇报的办法，将有关情况及时向同级人大或者政法委员会汇报，争取他们的支持。这对于检察机关来说具有积极意义。由于目前检察机关在刑罚执行法律监督中可以运用的监督方法极其有限，故检察机关对于数次就同一问题发出纠正违法通知书后仍不予纠正的，可将相关情况书面报告同级人大或政法委请求予以解决，同时，将问题向上一级检察机关书面报告，这样更加有助于问题的解决。

作者：汤旺河区人民法院 李东