卫生部


关于印发《进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见》的通知

卫规财发[2009]7号


各省、自治区、直辖市卫生厅局、纠风办、发展改革委（物价局）、工商行政管理局、食品药品监管局（药品监管局）、中医药局：

　　为规范和推动新形势下医疗机构药品集中采购工作，我们制定了《关于进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见》。现印发给你们，请遵照执行。


　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国卫生部　国务院纠正行业不正之风办公室
　　　　　　　　　中华人民共和国国家发展和改革委员会　中华人民共和国国家工商行政管理总局
　　　　　　　　　　　　　　　　 国家食品药品监督管理局　国家中医药管理局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○九年一月十七日


　　　　　　　　　关于进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见

　　近几年来，各地结合实际，积极推行医疗机构药品集中采购工作，进行了有益探索，取得了明显成效，但也存在各地发展不平衡、采购政策不统一、采购办法不完善、中介服务成本高等突出问题。为进一步规范医疗机构药品集中采购工作，使其在保证药品质量、控制虚高药价、整顿购销秩序、治理商业贿赂、纠正不正之风、减轻人民群众医药费用负担等方面发挥重要作用，根据中央纪委第十七届三次全会精神和国务院对纠风工作的要求，现提出以下意见：

　　一、全面实行政府主导、以省（自治区、直辖市）为单位的网上药品集中采购工作
　　药品是维护人民健康的特殊商品，与群众利益密切相关。各级政府对药品集中采购工作要切实加强领导，积极发挥主导作用。各省（区、市）人民政府负责组织建立药品集中采购工作领导机构、工作机构和非营利性的药品集中采购平台，确保采购平台功能完善、设施齐全，并对药品集中采购工作机构的人员编制、经费补助等给予积极支持。有条件的地区可建立财政全额补助的集中采购机构，具体负责药品集中采购的实施工作，形成政府组织推动、医疗机构和药品生产流通企业通过采购平台直接免费交易的购销方式。
　　医疗机构药品集中采购工作，要以省（区、市）为单位组织开展。县及县以上人民政府、国有企业（含国有控股企业）等所属的非营利性医疗机构，必须全部参加药品集中采购。鼓励其他医疗机构参加药品集中采购活动。药品集中采购要充分考虑各级各类医疗机构的临床用药需求特点。集中采购周期原则上一年一次。
　　全面推行网上集中采购，提高医疗机构药品采购透明度。医疗机构按申报集中采购药品的品种、规格、数量，通过药品采购平台采购所需的药品。

　　二、规范集中采购药品目录和采购方式
　　各省（区、市）要制定药品集中采购目录。列入国家基本药物目录的药品，按照国家基本药物制度规定执行。国家实行特殊管理的第二类精神药品、医疗用毒性药品和放射性药品等少数品种以及中药材和中药饮片等可不纳入药品集中采购目录，麻醉药品和第一类精神药品不纳入药品集中采购目录。除上述药品外，医疗机构使用的其他药品原则上必须全部纳入集中采购目录。
　　对纳入集中采购目录的药品，实行公开招标、网上竞价、集中议价和直接挂网（包括直接执行政府定价）采购。对经过多次集中采购、价格已基本稳定的药品，可采取直接挂网采购的办法，具体品种由省级集中采购管理部门确定。

　　三、建立科学的药品采购评价办法
　　集中采购药品要建立科学的评价办法，坚持“质量优先、价格合理”的原则，合理划分药品类别，加大质量分权重，并考虑临床疗效、质量标准、科技水平等因素，对药品的质量、价格、服务和信誉等进行综合评价。省级卫生行政部门要汇总提出本地区有关医疗机构集中采购药品的品种、规格和数量，保证医疗机构的临床用药，满足人民群众多样化的用药需求。进一步做好专家库建设和专业分类管理工作。

　　四、减少药品流通环节
　　药品集中采购由批发企业投标改为药品生产企业直接投标。由生产企业或委托具有现代物流能力的药品经营企业向医疗机构直接配送，原则上只允许委托一次。如被委托企业无法向医疗机构直接配送时，经省级药品集中采购管理部门批准，可委托其他企业配送。

　　五、认真履行药品购销合同
　　医疗机构要与中标（入围）药品生产企业或其委托的批发企业签订药品购销合同，明确品种、规格、数量、价格、回款时间、履约方式、违约责任等内容。合同采购数量要以医疗机构上年度的实际药品使用数量为基础，适当增减调整后确定。
　　药品企业和医疗机构必须严格按照《合同法》等规定，履行药品购销合同规定的责任和义务，合同周期一般不低于1年。医疗机构必须按照药品购销合同确定的品种、数量、价格和供货渠道采购使用药品，不得擅自采购非中标（入围）药品；必须严格按照合同约定的时间及时回款，回款时间从货到之日起最长不超过60天。药品企业未按合同生产供应药品或医疗机构未按合同规定采购药品以及逾期不能回款的，都应支付一定比例的违约金（具体比例由省级药品集中采购机构确定）。情节严重的要公示警告并依法追究责任。积极探索采用银行承兑汇票等多种方式规范医疗机构货款结算。

　　六、规范医疗机构合理用药
　　医疗机构要加强处方开具和药品使用的规范化管理，提高处方质量，规范医务人员用药行为，纠正为追求经济利益而滥用药物的问题。强化监督检查，推行医疗机构药品用量动态监测、超常预警、处方点评等制度，坚决查处大处方等损害群众利益的行为，保障患者用药安全。
　　对于部分常用药、廉价药，医疗机构可按照政府规定的最高零售价格销售，具体品种由省级集中采购管理部门确定。

　　七、落实部门责任，严格监督管理
　　各地区有关部门要密切协作，加大监管力度。卫生行政部门牵头组织药品集中采购工作，并负责对医疗机构执行中标（入围）结果和履行合同情况进行监督检查；物价管理部门负责对收费行为、中标（入围）药品零售价格的核定及执行情况进行监督检查；工商行政管理部门负责对药品集中采购及招投标过程中的商业贿赂等不正当竞争行为进行监督检查；药监部门负责药品企业的资质认定，并对中标（入围）药品的质量和配送情况进行监督检查；纠风部门负责对药品集中采购的全过程进行监督，受理有关药品集中采购的检举和投诉，并对违纪违法行为进行调查处理。各部门要加强协调配合，及时研究解决药品集中采购工作中出现的重大问题。

　　各地区有关部门要通过采购平台，对医疗机构采购药品的品种、数量、价格、加价率、回款、使用和药品企业参与投标、供应药品等情况进行动态监管，使药品采购全过程公开透明。要定期检查，发现问题及时解决。要及时受理并认真调查处理有关投诉。对在药品集中采购中违反有关政策和规定的机构和有关人员，一经发现，要严肃追究责任。

　　本意见自印发之日起施行。以前所发药品集中采购文件与本意见不一致的，按本意见规定执行。




重大责任事故罪主体应修改为“生产经营单位从业人员”

——从一起包工头失职案件说起

杨飞

张某系个体电焊包工头，2004年承包了某集体性质船舶修造厂的电焊车间，并与船厂签定了合同。合同约定：张某上缴一定数量的承包费，该修造厂的所有电焊业务全部由张某承揽，电焊业务收费由张某和修船客户双方协商决定，因电焊操作而发生事故的，由张某负责。2004年7月某日，一柴油运输船因漏水进入该修造厂修理，厂长作为安全负责人，未按规定对该船进行严格检查，并查验有关允许修理的合格证件，即把焊接船舱的业务交由张某处理。张某和运输船船主商量好工钱后，亦未检查船舱是否有剩余柴油，即命令手下的4名焊工（两名无焊工操作证）上船动火操作。由于操作不慎，导致电焊火星溅入油舱而引发舱内油蒸汽爆炸，甲板开裂，造成2名焊工当场死亡，另3人受轻伤的严重后果。
对本案中修造厂厂长构成重大责任事故罪无异议，但对张某的行为是否构成该罪有不同观点。
一观点认为，张某独立承包了修造厂电焊业务，其与修造厂签定的是加工承揽合同，而不是劳动合同，张某与修造厂双方地位平等，故张某也就不属于修造厂的“职工”，他的包工队也不是“企业、事业单位”，所以不符合重大责任事故罪的主体要件，不构成该罪。
另一观点认为，刑法134条中规定的“企业、事业单位的职工”应该做广义理解，1986年最高人民法院、最高人民检察院在《关于刑法第114条规定的犯罪主体的适用范围的联合通知》（下称《联合通知》）中指出，重大责任事故罪主体包括国营、集体的工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业事业单位的职工；也包括群众合作经营组织或者个体经营户的从业人员；最高人民检察院在1988年《关于无照施工经营者能否构成重大责任事故罪主体的批复》和1989年《关于在押犯能否构成重大责任事故罪主体的批复》（下称“两个《批复》”）中也有类似解释。可见，张某虽然是个体包工头，也符合重大责任事故罪的主体要件，结合其客观行为，应该认定构成重大责任事故罪。
笔者认为，张某的行为构成重大责任事故罪。
其一、不能用劳动关系来解释刑法中规定的“企业、事业职工”。“职工”不专指与单位有劳动关系、享受各种劳保待遇的人，更不能以有无劳动合同来衡量是否有职工身份，从劳动法角度认识“职工”，将会使许多不规范用工单位的从业人员逃脱刑法制裁。在企业、事业单位从事生产劳动的人，包括受委托、临时聘用人员，均应视为“职工”。本案中张某个人组织的电焊包工队，虽然从修造厂承包了电焊车间，在用人权等方面有一定自主性，但其所带领的电焊车间对外只能以修造厂的名义开展业务，“承包”只是企业内部采取的一种经营方式而已，并不改变张某属于该修造厂职工的性质。
其二、即使张某不是修造厂的职工，其个体包工头的身份仍可构成重大责任事故罪。个体经营户从业人员、个体包工头能否成为重大责任事故罪的主体在现行法律依据上存在一定冲突，这是本案中暴露出另一个疑难问题。上述《联合通知》是针对1979年刑法114条（该条规定了重大责任事故罪）所做的解释，但现在已经被废止，而上述最高检的“两个《批复》”中均是在直接引用《联合通知》的前提下做的解释。按常理，既然引用对象已经不存在，“两个《批复》”也应该视为废止，不再适用，但是《联合通知》虽然已经明令废止，而高检对“两个《批复》”却仍予以保留，而且早在1987年，最高检颁布了《关于无证开采的小煤矿矿主是否构成重大责任事故犯罪主体的请示》的复函（亦未废止），对此也与“两个《批复》”持相同观点，认为重大责任事故罪主体包括个体经营户等从业人员。从形式上看几个司法解释确实有冲突。但是，比较1997年刑法134条与1979年刑法114条对重大责任事故罪的规定，其实质内容并无变化，根据《最高人民法院关于认真学习宣传贯彻修订的〈中华人民共和国刑法〉的通知》精神，可以继续参照适用该《联合通知》。综上，个体包工头做为重大责任事故罪的主体在法律依据上应无障碍。
本案再次暴露出一个问题：现行刑法134条中对重大责任事故罪主体的规定——“工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工”，确实存在范围过窄的问题，明显不适应目前经济主体多元化的现实，对大量存在的个体经营户、包工头违反规定，造成重大事故的行为未明确纳入刑法调整范围。这个问题早在1979年刑法适用期间就出现，为指导司法实践，“两高”以司法解释的形式做了进一步明确，将个体经营户从业人员等纳入刑法规范，适应了实际需要，而刑法修订时却并没有采纳司法解释的合理成分，基本照搬了原法条。但在后来的司法解释清理中“两高”又尺度不同，存、废动作不一，解释的意图仍显得不够明朗。目前，既有依据认为原解释的内容仍可以参照适用，从严格罪刑法定原则出发，原解释又有越权解释之嫌，这必然引起司法人员认识上的混乱。
笔者认为，刑法规定重大责任事故罪目的就是为制裁安全生产领域的重大违法行为，那么内容就应当与安全生产方面的行政法规范相衔接，现行《安全生产法》第2条规定：国内“从事生产经营活动的单位”均适用该法，并把“职工”改称“从业人员”，这些规定涵盖面更广，提法更科学，完全可以满足目前的司法实践的需要，刑法应该吸收采纳。

杨飞 浙江-岱山-检察院
seek234@163.com