透视“高考移民”的法律问题

文/向品


摘要：近年来，部分考生在普通高校招生全国统一考试报名前利用省际间录取分数线差异，通过办理非正常户口迁移手续，在分数线较低的省份获取报考资格和较多的录取机会，这些考生绝大多数未在户口迁入地实际居住和接受高中教育，即所谓高考移民。高考移民现象破坏了正常的教育考试秩序，造成了严重的社会影响。为了维护正常的教育秩序，保护大多数高考考生的利益，中央及地方均出台了一系列政策试图缓和由此带来的种种矛盾。从中产生了一系列的法学问题，值得广大学者同仁的思考。
关键词：高考移民 教育权 迁徙自由 行政主体 平等保护 正当程序


改革开放以来，我国的高等教育事业得到迅猛发展，高等教育步入大众化阶段，培育了大量高学历人员。学历越高，竞争力相对越强。这样以来，“一考定终生”。“可怜天下父母心”，为了子女的前途，父母们穷尽一切手段和办法使子女能在激烈竞争中占据更有利地位。“高考移民”无疑是一条捷径。
一位河南的周先生给记者算了一下：来天津把三年高中上完，要花费10万元。2004年河南省文史本科高考录取分数线564分，天津为472分，相差近100分。10万购买100分的差价，相当于一分1000元。而要是在河南参加高考要想获得一分的优势，要的就远不止1000元。在移民者眼中，能上好大学是最重要的事，哪管会挤占移入地的升学名额。海南一高考考生朱某向记者说，他们所在的学校外地考生虽只有20多人，但这些人的学生成绩却都是拔尖的。前年海南省省外考生高考成绩达到本科第一批录取分数线的人数占第一批入围人数的23.5%。正是在这样的背景下，海南省政府下发《海南省普通高等学校招生报考条件暂行规定》：所有要求在我省报名参加普通高等学校招生考试的人员，必须符合教育部当年有关普通高等学校招生报考条件的规定。此外，在我省参加普通高等学校招生考试的考生，除往年规定的考生本人及其法定监护人在我省有户籍外，考生本人高中阶段后两个学年须在我省就读；或是考生本人小学或初级中学在我省毕业且毕业时户籍在我省；另外，考生本人在我省有户籍且其法定监护人属驻琼部队现役军人或属省人事部门确认的引进优秀人才，也可在我省报考参加普通高等学校招生考试。不符合以上3项条件之一，但户口在我省的考生也可在我省报考，限定报考本科第二批和专科（高职）学校。这条规定直接导致了“高考状元梦断清华”的悲剧。①虽然李洋最后为香港城市大学录取，但还是有不少人以公民享有受教育权和迁徙自由质问政府举措。
一、高考移民的合理依据
《世界人权宣言》第26条第一款规定，人人都有受教育的权利，……高等教育应根据成绩而对一切人平等开放。《经济、社会、文化权利国际公约》第13条第2款规定，本公约缔约国认为，为了充分实现这一权利起见，高等教育应根据成绩，以一切适当方法，对一切人平等开放。我国《教育法》也规定：公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。而对于迁徙自由，自1791年《法国宪法》第一次成文宪法后，各国宪法普遍间接或直接加以确立。尤其是在美国，联邦最高法院在判例中确认美国公民有移居任何一州并享有移居州公民的同等待遇的权利。1984年《世界人权宣言》及其后的《公民权利与政治权利公约》、《欧洲人权公约》第四议定书等都相继规定。我国作为《世界人权宣言》的第一批签字国和《公民权利与政治权利公约》签署国，从理论上讲，是承认公民迁徙自由的。这样看来，“高考移民”是不应该被禁止的。
然而，权利不是无限的。个人不但有权利，还有义务，否则社会平衡或和谐就是不可能的。正如《世界人权宣言》第4条的规定：“自由就是指有权从事一切无害于他人的行为，因此，个人的自然权利的行使只能以承认他人的自由为前提，只能以保证社会上其他成员都能享有同样权利为限制”。在民主宪政条件下，为维护公共秩序以及保障其他公民的权利不受到破坏，宪法和法律在确认迁徙自由的同时也规定了对这一权利的限制。一般说来，迁徙自由的行使以国家安全和对公共秩序的保护为限，而且法律限制不得与宪法的基本原则和精神相抵触。当然，限制的最终目的是为了公民能最大限度地行使宪法的基本权利与自由，而不是通过种种法律限制使之化为乌有。
对《世界人权宣言》中所确认的权利包括迁徙自由的限制，主要来自该宣言第29条：“人人对社会负有义务”，“人人在行使他的权利和自由时，只受法律所确定的限制，确定此种限制的唯一目的在于保证对旁人的权利和自由给予应有的承认和尊重，并在一个民主的社会中适应道德、公共秩序和普遍福利的正当需要。”最详尽地举出迁徙自由的例外的，要算《欧洲人权公约》第四议定书了：“对行使这些权利不得施以任何限制，除非是依据法律及在民主社会中为了国家安全或公共安全而必不可少的限制，旨在维护公共秩序、防止犯罪、保护健康或道德、或者保护其他人的权利和自由”，“依法规定的限制在民主社会中可以公共利益证明其合理性。”需要注意的是，例外应符合适度的普遍原则，以防止那类“试图用左手拿走右手已经给出的东西的条款”对迁徙权的侵犯。毫无疑问，“高考移民”严重损害了正常的教育考试秩序，给社会造成严重的不良后果，应予以禁止。
二、政府管制的价值取向
根据卢梭的《社会契约论》，政府权力是公众授予的，而公众之所以授予政府权利，是希望借政府之手解决社会纷争，维护社会公平和稳定。行政主体在选择作出何种内容的行政行为时要全面权衡各种利益关系，以作出最佳的选择判断，从而实现其实体内容的“均衡合理”，彰显社会正义。
（一）多数人利益优先保护
“人民不可能自动形成一个针对某一特定的少数进行压迫的多数。多数同意比少数手中的真理更重要。利益冲突是必然的。但究竟谁的利益应该优先考虑，只有三种选择：一是所有人的利益得到同等的保证，但实际上很难做到这一点。二是使多数人的利益服从少数人的利益，显然它又无法令人接受；三是少数人的利益服从多数人的利益，要在相互冲突的利益中找到一致行动的基础，唯有坚持多数人利益优先的原则，亚里士多德曾以才智平平的多数人的判断优于贤明出众的少数人的判断为由，替多数人掌权的政体辩护。他把多数人的集体智力优势作为多数人权力的基础。但是多数人的权力基础并不在这里，多数人的权力基础是共同利益。当他们把自己的一部分利益托付给共同体的时候，权利就同时产生了。虽然人与人之间在智力上不平等，但在共同利益领域即政治领域，人民的权利是完全平等的。在一个股份制公司中，根据占有股份的多寡确定股东权利的大小，大股东拥有的发言权要大一些，但在“国家公司”中，在对全民财产的管理中，每个人以他们同等的权利入股，对国家事务有同等的发言权。这里不存在大股东的权利和小股东的权利，只存在多数人的权利和少数人的权利。多数人的权利优先于少数人的权利，经多数人同意而产生的权力是对多数人权利的肯定。多数人的利益不可能从少数人那里得到保障，而只能由多数人来保证。人民群众不会拒绝服从真理，但真理是通过说服使大众接受的。不能强迫人们服从真理，正如不能强迫人们进食，即使是珍馐美味。在多数人未认识少数人的真理之前，少数人也只得先委屈一下。要允许人们在真理面前犹豫。少数人的正确观点要经过反复传播、获得多数共识，进而成为社会的选择。正确的观点产生正确的决策，但只有同时获得了多数同意后，正确的决策得到了正义的支持，才有了推行的可能性。因此，即使是正确的政策，为民谋利的政策，如果在没有得到公众多数同意的情况下强力推行，仍然是不行的。一旦今天容忍了正确的政策能够不顾公众的反对大力推行，那么明天他们就只好被迫接受所有那些自称是正确的政策了。②
在迁徙自由还未写入我国宪法的今天，“高考移民者”显然只是少部分的有钱一族，如不对他们进行规制，显然对移入地和移出地的考生均不公平，也就没有保护“多数人的利益”。
（二） 相对人权利平等保护③
“阶级的产生把原始平等状态推入了不平等的深渊，但从那一刻开始，人类就从未放弃过对平等理想的追求。”
1、 对人权利主体对同等权利有相同的权利实现预期
权利实现的预期是指权利人对权利享受的最终发展结果所作的判断，它是权利人在未实现权利之前主观上的认识。权利实现预期的主体不是笼统而言的相对人，而是某一权利的权利主体，一般是与某一权利有直接关系的某个权利人或某个社会组织，相对人对权利实现和享受的满意程度是判断权利是否得到平等保护的最为重要的标准，同一性质的权利若在不同的行政主体有相同的实现过程中的主观预期，此时这种权利保护不平等的状态就不可能发生，即使发生也不会在相对人之间造成极大震动。然而有时尽管行政主体创造了同等的保护条件，履行了同等的保护职能，也付出了同等的保护努力，但由于相对人社会地位、文化程度、地理位置等不同最终在权利获取方面有可能不同。因这样的不同而产生的主观预期的差别也应当是合理的。为了公平起见，行政主体就对某些特殊地区特殊群体进行某种倾斜、照顾、补偿。如美国一些行政许可就采取了差别待遇，以确保能平等对待少数民族、黑人、墨西哥后裔、美洲土著人和有西班牙形式者及妇女。此外，对于他们在受教育的权利方面亦给予特殊照顾。
2、行政相对人在同等条件下同等对待
行政主体并不一定把每种属于相对人享受的权利都不折不扣的交于每一个相对人。智力上的差别、体力上的差别、传统文化因素影响上的差别决定了无论如何也不可能做到权利享有的绝对平等化。我国由于历史原因，不同地区在诸方面发展不大平衡，行政主体对权利的保护最终不可能使行政相对人就同一权利得到相同利益，它所要做的是在总体的社会性行为中做到平等，也就是说创造平等的外围环境，为相对人权益的实现提供平等的机会。当然，创造机会均等是一个漫长的过程。“人们必须认识到这样的事实，法律面前人人平等原则的有效实施，正如真正机会均等原则的实施一样，需要历时多年，甚至几十年。如果你试图做得过快，你就要考虑到某种强大的反弹。”
正如前文所述，“高考移民”者就其个人权利的实现而言固无可厚非，然而政府对他们的压制则是站在更高一层从大多数人利益及整个社会的公平、秩序来考虑的。对新疆、西藏、宁夏、贵州、海南等省的优惠政策是基于当地的实际情况、为保证当地考生享受高等教育的权利而做出的。这也符合《教育法》的有关规定。“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区发展教育事业。国家扶持边远贫困地区发展教育事业。”如果严格按照平等公平的字面意义要求全国划定统一分数线，是不现实的也不理智的。这里，笔者有意将上海、北京排除在享受优惠待遇之外。从教育资源配置上讲，向某些不发达地区进行某种倾斜，是为了对已有的某些不平等进行补偿，但给已经具有教育资源绝对优势的城市补偿就让人摸不着头脑。
三、合理行政背后的缺憾
“国家必须遵守它所制定的法律，只要该法律未被废除。国家可以修改或取消某项法律；但只要该法律存在，国家限制行为，行政行为和司法行为都必须在该法律法定范围之内。”④法治国思想的基本精神在于使国家公权力从属于法律，这种精神在行政领域的体现就是行政法治原则，即作为国家公权力之一的行政权也应当到法律的支配。公权力的行使必须符合公平、正义的观念。在法国，行政法治主要包含以下三项内容：1、行政行为必须具有法律依据。2、行政行为必须符号法律要求。第一，形式合法。指行政行为的方式和程序符合法律的规定。由于法律规定的大部分形式和程序是出于保障相队人权利的考虑，因此行政机关必须遵守。第二，目的合法。首先，任何行政行为都必须符合法律的一般目的，即必须以实现公共利益为目的，而不能出于以私人或党派或所属团体的利益。其次，行为必须符合法律授权的特别目的。行政法院可以审查行政行为的权力为由予以撤消，从而使每一项行政行为都处于行政法院的监督之下。⑤
不可否认的是，中央和地方出台的一系列限制“高考移民”的办法、决策是没有法律指引的。要在法国，行政法院完全有理由撤消该行为。而在我国，事中监督（从行政决策的过程即是否遵守法定程序来评价其价值）和事后监督（从行政决策的最终结果来评价其价值）均不健全，使许多类似决策成了“漏网之鱼”。因此，为了确保行政主体与相对人之间的平衡状态，必须改变现有局面。然而，我们不可能走法国“行政法院”模式，也不可能在期待在短期内将现有监督体制修修补补以期完整达到其应有之义。更现实的做法是，要求行政主体行使职权时必须符合行政程序，这既是民主与法制的要求，也是科学与效率的需要。公正的程序规则可以维持公民对行政机关的信任和良好的关系，减少与行政机关之间的摩擦，有可能最大限度地提高效率。最典型的是听证制度。“它要求享有听证权的人有权通过论辩权支持自己的主张，无论其论辩多么简单；在必要时，有权提供证据支持自己的主张，无论这些证据多么非正式。”
程序必须是正当的。正当程序并不是一个与时间、地点和形势不相关的技术性概念。它是灵活的，要求我们根据不同的情况提供适当的程序来判断行政机关所提供的程序保障。在1976年美国发生的Mathews V.Eldrige一案中最高院提出了如何依不同的情况来判断行政机关所提供的程序保障是否符合正当程序要求的方法论即权衡政府利益、个人利益的重要性及所适用的程序可能产生的利益，并应体现“最低限度公正”之要求。它基于这样一条信念：某些程序要素对一个法律过程来说是最基本的、不可缺少的、不可放弃的。它强调了程序公正的基础性意义，但它并不排斥行政程序对效率因素进行相当的考虑，这是因为：（1）“最低限度的公正”为程序及其结果提供了某种正当性，可以减少行政过程中行政机关与相对一方的摩擦，增强相对一方对行政机关的信任与合作意识，因而提升效率（2）“最低限度的公正”并不简单等同于“公正优先”。它本身蕴涵着对行政程序灵活性的认可，允许程序在满足这些基本要素的前提下根据具体的时间、地点和条件进行相应的制度安排，对公正与效率进行平衡。⑥
四、具体问题具体分析
面对一年高过一年的高考移民热，到底应采取什么手段才合适而不致引起非议呢？
1、制定专门的《学生法》、《考试法》等法律，维护考生的合法权益。
（1）法律应明确规定高中毕业生参加高考的一些基本条件和资格，特别是对高考报名中的户籍条件做出明确的严格规范。通过立法，改变目前各地政府、教育行政部门和各高校园招生录取工作上诸侯割据的混乱局面。
（2）国家教育行政部门在分配录取人数比例时，必须遵循公正公开原则，设立听证程序，在听取公民、各地方、学生家长和参加高考的当事人等各方意见并充分论证的基础上设计出名额分配计划，进行公示，经过异议审查之后，确定最后的方案。
2、继续保留对某些残疾人、经济、文化教育落后地区的优惠政策。加大对教育落后地区的各方面扶持，尽快改变落后地区的教育条件。
3、考生通过不正当迁徙户口手段达到有限录取的违法行为设定统一制裁的方法；对行政机关利用职权违法办理户籍迁徙的行为依法追究法律责任。对因政策已给考生造成的不当伤害要由政府出面协调解决或给予补偿。⑦


参考资料：
①详见www.cqwb.com.cn/webnews/htm/2005/9/16/161677.shtml
②详见www.blogchina.com/new/display/print/67488.html
③详见关保英《论行政相对人权利的平等保护》，载《中国法学》2002年第3期
④狄骥《宪法学教程》，王文利等译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第29页
⑤参见王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版
⑥王锡锌《正当法律程序与“最低限度的公正”》，载《法学评论》2002年第2期
⑦缪愫生《高考移民的法律控制》，载《行政与法》2004年第10期


湖南省长沙市人大常委会


长沙市城市管理条例

（2010年11月29日长沙市第十三届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过 2011年1月16日湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准）



第一章 总则

第二章 城市管理规定

第三章 城市管理综合行政执法

第四章 法律责任

第五章 附则



第一章 总 则

第一条 为规范城市管理，提高城市公共服务水平，建设文明、和谐、宜居的城市环境，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本市市区范围内的城市管理活动，适用本条例。

本条例所称城市管理，是指为满足广大市民生活和工作需要，人民政府及其相关行政管理部门依法对城市公共设施和道路交通、市容环卫、环境保护、园林绿化等公共事务、秩序进行管理的活动。

第三条 城市管理应当以人为本，坚持统一领导、分级负责、部门联动、公众参与、综合管理的原则。

第四条 市、区人民政府应当加强对城市管理工作的领导，建立城市管理协调机制，把城市管理纳入国民经济和社会发展规划，加大城市管理投入，运用先进管理方法，提高城市管理科技水平，促进城市管理工作与经济建设、社会发展相适应。

第五条 市人民政府负责制定城市管理工作目标，对全市城市管理工作进行监督管理。

区人民政府负责组织实施辖区内的城市管理工作。

街道办事处、乡镇人民政府负责组织落实辖区内城市管理的具体工作，对居（村）民委员会的城市管理工作进行指导、督促。

居（村）民委员会应当协助做好城市管理工作，动员辖区单位和居（村）民参与相关城市管理活动。

第六条 市城市管理和行政执法局负责城市管理的相关工作，行使城市管理相对集中行政处罚权。

规划、住房和城乡建设、国土、环保、公安、交通、林业、卫生、教育、文化广播电视新闻出版、工商行政、水务、园林等管理部门应当按照各自职责，共同做好城市管理工作。

第七条 城市管理活动中应当维护公民、法人和其他组织的合法权益，对涉及公民、法人和其他组织重大利益的事项，市、区人民政府及其有关行政管理部门应当组织听证。

第八条 城市管理行政执法应当遵循合法、公开、公正的原则，坚持教育与处罚、疏导与治理相结合，增强服务意识，严格执法，文明执法。



第二章 城市管理规定

第九条 城市公共设施和道路交通、市容环卫、环境保护、园林绿化等公共事务、秩序的管理活动，相关法律法规已作规定的，依照其规定进行管理；法律法规未作规定的，依照本条例进行管理。

第十条 相关行政管理部门应当根据城市总体规划和实际需要，编制城市管理各类专项规划。专项规划经市规划行政管理部门审查，报市人民政府批准后公布实施。

第十一条 城市建设中新建、改建、扩建市容环卫、市政道路及交通、绿化、城市照明等城市公共设施的，应当在设计审查和竣工验收时征求相关行政管理部门意见。

城市公共设施在验收合格后应当按合同或者规定的时间办理移交接管手续。未完成移交的，由建设单位负责养护管理；已完成移交的，由相关行政管理部门通过招标等方式确定的养护单位负责养护管理。

市城市管理行政管理部门及其他相关行政管理部门应当加强对城市公共设施维护工作的监督管理。

第十二条 城市建（构）筑物色彩应当符合城市色彩规划要求。市规划、城市管理行政管理部门分别对验收前、后的建（构）筑物色彩规划实施情况进行监督管理。

第十三条 户外广告、招牌的设置，应当符合本市城市容貌规定和相关设置规范。

第十四条 房屋建设、拆除和市政施工等建设工程工地应当遵守以下管理规定：

（一）工（场）地周边应当按本市城市容貌规定设置实体围挡；

（二）施工周期在一年以上的，工（场）地车辆出入口应当安装视频监控装置，并保证其正常使用；

（三）工（场）地的出入口及场内主要道路应当进行硬化处理；

（四）裸露的场地、集中堆放的泥土砂石等产生扬尘污染的，应当采取拦挡、覆盖、固化或者绿化等降尘措施；

（五）工（场）地出口应当配备车辆冲洗设施以及配套的排水、泥浆沉淀设施，并对所有出场的运输车辆进行冲洗，确保净车出场；

（六）工程竣工后至验收前应当及时清理和平整场地，并对因施工损坏的周边公共设施、绿化及时进行修复；

（七）市人民政府规定的其他措施。

建筑垃圾消纳场地应当遵守前款第三项至七项的管理规定。

第十五条 处置建筑垃圾的单位应当向市城市管理行政管理部门办理城市建筑垃圾处置核准手续。

建设单位或者施工单位应当将建筑垃圾交由市城市管理行政管理部门核准的运输企业承运。

第十六条 承运生活垃圾、建筑垃圾、砂石、预拌商品混凝土等散装流体物品的，应当使用规定的专用运输车辆，并保持车辆外形完好、整洁。

承运建筑垃圾的车辆，还应当遵守下列规定：

（一）安装车载定位装置并保持正常运行；

（二）随车携带建筑垃圾处置核准证明；

（三）按照核准的运输线路、时间运往指定的建筑垃圾消纳场地。

第十七条 从事城市餐厨垃圾经营性收集、运输、处理的，应当依法到市城市管理行政管理部门办理核准手续，并遵守餐厨垃圾管理的其他规定。

第十八条 城市建（构）筑物和设施应当按照城市景观照明规划和技术规范设置节能型景观照明设施。

政府投资建设的景观照明设施由区人民政府确定的单位负责维护，业主单位自建的景观照明设施由业主单位负责管理和维护。重要节假日和重大活动期间，景观照明设施应当按照市、区人民政府规定的时间开启和关闭。

景观照明设施的使用、维护活动由区人民政府负责监督管理。

第十九条　未实行物业化管理的居民区，其环境卫生、绿化维护、公共设施管理等事务由区人民政府组织逐步实行物业化管理。

第二十条 区人民政府根据辖区城市管理工作需要，在不影响消防安全、道路通行和居民生活的前提下，可以划定临时设摊经营的区域，报市城市管理行政管理部门批准并公布。

区人民政府应当组织做好辖区内临时设摊经营区域的管理工作。各相关管理部门应当按照各自职责做好临时设摊经营区域的具体管理工作。

在临时设摊区域内的经营者应当遵守有关经营时间、地点等管理规定，保持场地清洁。

第二十一条 城市绿化应当实行乔、灌、花、草结合，以种植树木为主。禁止任何单位和个人侵占、毁损、擅自围挡公共绿地。

提倡单位或者个人认养公共绿地、古树名木。

第二十二条 市区范围内从事饮食服务的单位和个人应当使用电、柴油、煤油、燃气等清洁能源；有固定经营场所的应当安装油烟净化装置，并保证油烟达标排放。

从事喷漆、车辆修理和清洗等可能污染环境的作业，应当采取防治措施，防止环境污染。

第二十三条 酒吧、歌舞厅、棋牌室等经营场所的管理者应当采取有效措施，使其经营场所的边界噪声不超过国家规定的环境噪声排放标准。

在城区的临街门面、道路、公共场地使用发电机等设备时，应当采取措施降低噪声排放，减少对居民生活的干扰。

禁止在二十二时至次日六时期间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业，但抢修、抢险作业和因生产工艺上要求或者特殊需要应当连续作业并经市环境保护行政管理部门批准的除外。经批准夜间作业的，必须公告附近居民，并采取措施降低噪声排放，减少对居民生活的干扰。

禁止机动车在城市医疗区、文教科研区和以居民住宅或者机关为主的区域鸣喇叭；禁止机动车在市公安机关划定的路段和规定的时间鸣喇叭。

高考、中考等重大社会活动期间，市人民政府可以对噪声控制采取临时性管制措施。

第二十四条 城市新建、改建、扩建的建设项目和依法变更使用性质、用途的建筑物，应当按照规划要求和建设标准配建、增建停车场。

任何单位和个人不得擅自将批准建成或者投入使用的停车场改作他用。

第二十五条 市人民政府应当组织建立城市公共停车信息系统，并向社会实时公布停车信息。大中型商场、酒店餐饮、文化娱乐等场所的公共停车场，其经营管理者应当将停车信息纳入城市公共停车信息系统。

鼓励非公共停车场向社会开放。

第二十六条 禁止在城市河道管理范围内从事以下活动：

（一）餐饮、食品加工等污染水体的经营活动；

（二）擅自搭建建（构）筑物或者堆放物品、物料；

（三）种植蔬菜、饲养家禽家畜；

（四）摆摊设点等经营活动；

（五）法律、法规禁止的其他活动。

第二十七条 市、区人民政府应当加强对犬只及其它宠物的管理，定期组织公安、畜牧、卫生等部门对无证的犬只进行清理。饲养宠物应当遵守宠物管理的相关规定。

第二十八条 禁止在机动车道内从事乞讨、兜售物品、散发宣传品等影响道路交通安全的行为；禁止行人翻越道路分隔栏杆。



第三章 城市管理综合行政执法

第二十九条 本市城市管理行政执法工作按照《中华人民共和国行政处罚法》规定和国务院、省人民政府有关决定，实行相对集中行政处罚权制度。

城市管理综合行政执法机关相对集中行使国务院、省人民政府有关决定确定的行政处罚权，具体职责是：

（一）行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；

（二）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的违法建筑物或者设施；

（三）行使城市园林绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

（四）行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权：

（五）行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；

（六）行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；

（七）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

（八）行使土地管理方面法律、法规、规章规定的违法占用集体土地修建建筑物和设施的行政处罚权；

（九）行使户外广告设置管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

（十）履行法律、法规、规章或者省、市人民政府规定的其他职责。

第三十条 市、区（含高新技术产业开发区）城市管理综合行政执法机关，按照市人民政府规定的职责和分工，在其管辖范围内行使依法授予的行政处罚权。

已由城市管理综合行政执法机关相对集中行使的行政处罚权，原行政管理部门不得再行使；仍行使已相对集中的行政处罚权的，作出的行政处罚决定无效。

城市管理综合行政执法机关可依法行使与相对集中行政处罚权相应的行政检查、行政强制等职权。

第三十一条 城市管理综合行政执法实行属地管理，由违法行为发生地的区（含高新技术产业开发区）城市管理综合行政执法机关管辖。

对专业性强、影响重大或者跨区域的违法案件，可由市城市管理综合行政执法机关直接管辖。

对管辖权发生异议的，由市城市管理综合行政执法机关指定管辖。

第三十二条 市人民政府应当按照《中华人民共和国公务员法》的规定，建立和完善录用、考核、培训、交流与回避等制度，加强执法队伍建设和管理。

城市管理综合行政执法人员应当经培训考核合格取得行政执法资格后，方可从事行政执法工作。

第三十三条 城市管理综合行政执法人员执行公务时，应当宣传法律法规，恪守职业道德，自觉接受社会监督。

第三十四条 城市管理综合行政执法人员查处违法行为时不得少于两人，并应当统一着装，主动出示执法证件；查处违法行为可以采取以下措施：

（一）要求有关单位和个人就执法事项涉及的问题作出解释和说明；

（二）要求有关单位和个人提供与执法事项有关的文件、资料及其他信息，并可依法进行查阅、复制；

（三）进入涉嫌违法的场所实施现场检查，采取录音、录像、拍照等方式调查取证；

（四）法律、法规规定的其他措施。

第三十五条 城市管理综合行政执法机关发现公民、法人或者其他组织有违法行为的，应当责令立即改正或者限期改正；拒不改正的，可以查封、扣押与违法行为有关的工具和其他物品直至该案件处理完毕。

城市管理综合行政执法机关查处下列违法行为时，可采取以下措施：

（一）对违反市容环境卫生管理有关规定通过悬挂、张贴、涂写、刻画发布经营信息、联系业务号码的，要求当事人在规定期限内接受处理；当事人逾期未按要求接受处理的，可以书面通知通讯企业配合处理；

（二）不按规定在人行道上停放（含临时停放）的机动车，机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离的，可以锁定机动车车轮或者将机动车拖离现场，并及时告知机动车驾驶人；

（三）对不按规定使用专用运输车辆运输散装流体物品，造成环境污染的，可以暂扣违法车辆至指定场所；暂扣车辆行为不得影响交通安全、畅通，违法行为处理结束后应当予以放行。

法律、法规没有规定行政机关可以强制执行的，作出行政处罚决定的城市管理综合行政执法机关必须依法申请人民法院强制执行。

第三十六条 对城市管理综合行政执法机关依法作出的责令限期清理、限期拆除、采取补救措施、恢复原状等决定，当事人应当及时履行；逾期不履行或者未按规定履行的，城市管理综合行政执法机关可以决定代为履行，所需费用由当事人承担。

第三十七条　公民、法人或者其他组织对城市管理综合行政执法机关作出的行政处罚决定，享有陈述权、申辩权；对行政处罚决定不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

公民、法人或者其他组织对市城市管理综合行政执法机关作出的行政处罚决定不服的，可以向市人民政府申请行政复议；对区城市管理综合行政执法机关作出的行政处罚决定不服的，可以向区人民政府申请行政复议，也可以向市城市管理综合行政执法机关申请行政复议；对高新技术产业开发区城市管理综合行政执法机关作出的行政处罚决定不服的，可以向市城市管理综合行政执法机关申请行政复议。

第三十八条 城市管理综合行政执法机关和相关行政管理部门应当建立健全信息共享和执法联动机制，互相通报行政许可、行政处罚等有关行政管理信息，查阅、复印档案等有关资料；在执法中发现依法不应当由本部门查处的违法行为时，应当及时书面通知有权查处的行政管理部门予以查处。

市公安机关城市管理分支机构应当协同城市管理综合行政执法机关做好城市管理综合行政执法工作，协助城市管理综合行政执法机关依法收集、调取相关证据。

第三十九条 城市管理综合行政执法机关调查取证时，需要相关行政管理部门就专业和技术问题作出解释或者提供专业意见的，相关行政管理部门应当自收到协助函件之日起七个工作日内出具书面意见；案情复杂需要延期的，应当以书面形式向城市管理综合行政执法机关说明理由并明确答复期限。相关行政管理部门出具书面意见前需要城市管理综合行政执法机关补充资料的，应当在收到协助函件之日起二个工作日内告知城市管理综合行政执法机关，补充资料所用时间不计入答复期限。

第四十条 公民、法人或者其他组织应当支持、配合城市管理综合行政执法，对发现的城市管理违法行为有权予以劝阻、举报和投诉。

城市管理综合行政执法机关应当建立和完善城市管理违法行为举报、投诉制度，向社会公布统一受理举报、投诉的电话、信箱和电子邮箱。

城市管理综合行政执法机关对属于职责范围内的举报、投诉，应当及时查处，对不属于职责范围的，应当及时移送有关行政管理部门处理，并将查处、移送情况及时告知举报人或者投诉人。

第四十一条 城市管理综合行政执法机关应当将职责范围、执法依据、处罚标准、执法程序等予以公开，接受社会公众监督。

市城市管理综合行政执法机关应当建立和完善内部行政执法监督机制，实行行政执法监督检查、评议考核、督办督察、责任追究等监督制度，保证和监督城市管理综合行政执法人员依法履行职责。

城市管理综合行政执法机关应当及时核实处理社会公众对其执法人员的检举、控告，并反馈处理结果。



第四章 法律责任

第四十二条 城市管理综合行政执法机关及其他具有城市管理职责的相关行政管理部门有下列情形之一的，由市、区人民政府责令限期纠正，并视情节轻重，追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任：

（一）应当移送有权处理部门或者执法机关处理的案件而不及时移送的；

（二）继续行使已经交由城市管理综合行政执法机关集中行使的行政处罚权的；

（三）拒绝提供或者不按规定提供解释或者专业意见的；

（四）不履行或者不正确履行本条例规定的其他职责的。

第四十三条 城市管理综合行政执法机关及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，有下列情形之一的，追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）无法定依据或者违反法定程序执法的；

（二）违反规定执法，给公民、法人或者其他组织造成损害的；

（三）截留、私分或者变相私分没收的违法所得、非法财物，查封、扣押的财物或者罚款的；

（四）利用职务上的便利，索要、收受当事人财物的；

（五）要求当事人承担非法义务的；

（六）玩忽职守，对应当予以制止或者处罚的违法行为不制止、不处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益遭受损害的。

第四十四条 违反规划管理法律、法规规定，有下列未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的情形之一的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款：

　　（一）擅自改变规划确定的土地使用性质，危害公共安全或者损害公共利益的；
　　（二）侵占现有的或者城市规划确定保留的城市公共绿地、文物保护范围和其他公共活动场地、公共设施的；

（三）侵占城市道路控制红线，影响城市道路交通的；
　　（四）法律法规规定的其他不可采取改正措施消除影响的。

第四十五条 违反本条例第十三条规定，设置的户外招牌不符合本市城市容貌规定和招牌设置规范的，由城市管理综合行政执法机关责令限期改正或者拆除；逾期未改正或者拆除的，由城市管理综合行政执法机关依法强制拆除。

第四十六条 违反本条例第十四条第一款第二项规定，未安装视频监控装置的，由城市管理综合行政执法机关责令限期安装，逾期未安装的，由城市管理综合行政执法机关处五千元罚款；未正常使用视频监控装置的，由城市管理综合行政执法机关责令改正，逾期未改正的，处二千元罚款。

违反本条例第十四条规定，未采取措施防尘、降尘的，由建设行政主管部门责令限期改正，逾期不改正且致使大气环境受到污染的，处五千元以上二万元以下罚款；对逾期仍未达到当地环境保护规定要求的，可以责令停工整顿。

第四十七条 违反本条例第十六条第一款规定，不按规定使用专用运输车辆运输的，由城市管理综合行政执法机关责令停止违法运输行为，并处五百元以上五千元以下罚款。

违反本条例第十六条第二款第一项规定，未安装车载定位装置或者未正常使用的，由城市管理综合行政执法机关责令限期改正，并处一千元罚款。

违反本条例第十六条第二款第二项规定，未随车携带建筑垃圾处置核准证明的，城市管理综合行政执法机关可以暂扣车辆至指定场所；承运车辆无建筑垃圾处置核准证明的，对建设单位或者施工单位处一万元以上五万元以下罚款，对运输单位处五千元以上三万元以下罚款。

违反本条例第十六条第二款第三项规定，未按核准的运输线路或者时间运输的，由城市管理综合行政执法机关责令改正，并处二百元以上二千元以下罚款。

第四十八条 违反本条例第二十三条第一款规定，经营场所的边界噪声超过国家规定的环境噪声排放标准的，由环境保护行政管理部门责令改正，可处五百元以上二千元以下罚款。

违反本条例第二十三条第二款规定，未采取措施降低噪声排放干扰居民生活的，由城市管理综合行政执法机关责令改正。

违反本条例第二十三条第三款规定，未经批准在二十二时至次日六时期间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业的，由城市管理综合行政执法机关责令停止作业，可处二千元以上一万元以下罚款。

违反本条例第二十三条第四款规定，机动车在城市医疗区、文教科研区和以居民住宅或者机关为主的区域鸣喇叭的，由公安机关处以警告，拒不改正的，处二百元罚款；机动车在市公安机关划定的路段和规定的时间鸣喇叭的，由公安机关交通管理部门处一百元罚款。

第四十九条 违反本条例第二十八条规定，在机动车道内从事乞讨、兜售物品、散发宣传品等影响道路交通安全的行为，或者行人翻越道路分隔栏杆的，由公安机关交通管理部门处以五十元罚款。

第五十条　违反本条例第二章规定，有下列行为之一的，市人民政府可以依法设定行政处罚：

（一）违反本条例第十七条规定，未经核准从事城市餐厨垃圾经营性收集、运输、处理，或者违反餐厨垃圾管理其他规定的；

（二）违反本条例第二十五条规定，大中型商场、酒店餐饮、文化娱乐等场所的公共停车场，其经营管理者未将停车信息纳入城市公共停车信息系统的；

（三）违反本条例第二十六条第三项规定，在城市河道管理范围内种植蔬菜的；

（四）违反本条例第二十七条规定，未遵守宠物管理的相关规定，或者影响城市市容环境卫生、危害他人人身财产安全的。

第五十一条 妨碍城市管理相关行政主管部门或者城市管理综合行政执法机关勘验、调查、取证、实施管理和行政处罚等依法履行职务行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》规定予以处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



第五章 附　则

第五十二条 本条例所称市城市管理行政管理部门和市城市管理综合行政执法机关是指长沙市城市管理和行政执法局。

第五十三条 本市市区内不具备实施条件的区域，经市人民政府批准可以暂不实施本条例。

本市市区以外具备实施条件的区域，经依法批准后可以参照本条例执行。

第五十四条　本条例自2011年6月1日起施行。