党的十八大报告作出了“全面推进依法治国”的重大决策和战略部署，依法治国就需要有完善的法律规定作为基础。本文即针对我国行政诉讼制度中受案范围的现状及存在 的问题进行阐述，并提出完善的措施。我国目前在确定行政诉讼受案范围的原则上，所实行的不予审查的假定原则是一种不完整的司法审查制度。在受案范围的确定方式上，主要是概括式、肯定列举式和否定列举式，造成受案范围较窄，除人身权、财产权外的其他宪法和法律规定的一系列合法权益在受到行政机关行政行为侵害时得不到保护的现状。针对这样的现状，提出以下完善措施：1、在确定受案范围的原则上，实行可以审查的假定原则；2、受案范围的确定方式应由概括式的规定和肯定列举式、否定列举式并存的混合式受案范围确定方式，改为概括式与只存在否定列举式的混合式确定方式；3、扩大保护相对人合法权益的范围，侵犯有关公民财产权、人身权以外的其他权利的行为也应该纳入司法审查的范围；4、扩充可诉行政行为的范围，将部分抽象行政行为、涉及行政机关工作人员权利义务的内部行政行为、行政指导行为、行政终局裁决行为和部分行政确认行为纳入行政诉讼的受案范围。从而切实保护相对人的合法权益，尽可能完善诉权，制约日益膨胀的行政权，努力建立社会主义法治国家。

　　行政诉讼受案范围是反映行政权、司法权以及公民的权力关系的制度设计，其在本质上反映了一个国家政治民主的程度及形式，反映出法治建设的完善程度。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）是1990年颁布施行，其将受案范围限定在比较有限的范围内，是与我国当时行政诉讼司法实践与理论研究相对薄弱、法官队伍相对素质不高的法制状况相适应的。

　　如今《行政诉讼法》实施二十多年，司法机关人员素质不断提高，公民的权力意识和自主意识越来越强，《行政诉讼法》已无法全面应对行政主体与行政相对人之间日趋增长的矛盾纠纷，为缓解这种态势，势必要拓宽行政诉讼受案范围。正如原全国人大常委会副委员长王汉斌在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》中曾明确指出：“法院受理行政案件的范围，是行政诉讼法首要解决的重要问题。考虑我国目前的实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规定‘民可以告官’，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。”

　　一、行政诉讼受案范围的概述

　　行政诉讼受案范围，又称“行政审判权范围”或者“可诉行为范围”，它是指法院受理行政争议案件的界限，即可以受理什么样的案件，不能受理什么样的案件，哪些行政活动应当有法院审查，哪些不能被审查。

　　受案范围制度对行政诉讼中的三方人员具有重要意义。“对于相对人而言，受案范围决定其诉权的大小，同时也就意味着其寻求司法保护的范围，只有对属于人民法院受案范围内的行政行为才能提起行政诉讼，寻求司法救济；对于作为被告的行政机关而言，受案范围意味着受司法监督的广度，也就是说受案范围决定着行政机关的哪些行政行为要接受法院的合法性审查，受司法权的控制；对于诉讼活动的主持者法院而言，行政诉讼受案范围意味着其审判权的范围，即人民法院对哪些行政行为有权进行合法性审查，对哪些行政争议可以行使司法主管权。” 此外，受案范围对法院正确履行应有职责和对当事人正确有效行使诉讼权利也是一种重要的保障。明确行政诉讼的受案范围，即明确了法院在受理行政案件上的职责范围，它便于法院及时、正确地受案，防止和减少因职责范围不清而错误受案或推诿受案的现象发生。同时，明确行政诉讼的受案范围，也有利于公民、法人或者其他组织在认为自己合法权益受行政机关行政行为侵犯后，能及时、有效地行使诉讼权利。

　　二、我国行政诉讼受案范围的现状

　　（一）受案范围的确定标准

　　我国行政诉讼受案范围的确定标准符合我国政治制度的特点，即我国是人民民主专政的国家，政体上实行人民代表大会制度，人民代表大会是国家的权力机关，行政机关由权力机关产生，受权力机关监督，对权力机关负责，是权力机关的执行机关。基于此，对于宪法和有关组织法规定的、属于权力机关职权范围内的事项，如受理并审查、撤销行政机关违宪和违法的行政立法事项，目前就不属于行政诉讼的受案范围。

　　（二）受案范围的确定方式

　　根据现行《行政诉讼法》和最高人民法院2000年3月10日公布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），我国采用了两种方法规定法院受理行政案件的范围，即概括式和列举式。

　　1、行政诉讼受案范围的概括式规定

　　概括式是对法院受理行政案件的范围作出原则性统一的规定。例如：《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《解释》第1条第1款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”这些规定都是采用概括的方式规定了行政诉讼的范围。

　　2、行政诉讼受案范围的列举式规定

　　列举式是对法院应该受理和不能受理的案件从行为的角度加以列举，包括肯定列举式和否定列举式。

　　肯定列举式如《行政诉讼法》第11条第1款，列举了八项具体行政行为作为行政诉讼的受案范围，包括：对行政机关行政处罚不服的；对行政机关行政强制措施不服的；认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；认为行政机关不履行保护人身权、财产权的法定职责的；认为行政机关没有依法发给抚恤金的；认为行政机关违法要求履行义务的；认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。

　　否定列举式如《行政诉讼法》第12条，排除了下列行政行为的可诉性：国防、外交等国家行为；行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。《解释》第1条第2款进一步明确了下列行政行为不可诉：公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；调解行为以及法律规定的仲裁行为；不具有强制力的行政指导行为；驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

　　三、我国行政诉讼受案范围存在的问题

　　1、在确定受案范围的原则上，我国实行不予审查的假定原则，人民法院不享有对政府行为进行审查和监督的权力，除非有明确的法律规定，不得受理任何行政案件。人民法院可以受理哪些类型的行政案件完全取决于法律的规定，也有的学者把它称之为司法审查法定原则。 在这项原则的指导下，我国建立的是一种不完整的司法审查制度。

　　2、在受案范围的规定方式上，现行规定实际是限制了行政诉讼的受案范围。我国采取的肯定列举和否定排查标准，虽然明白清楚，易于掌握，能够起到明确界定范围的作用。但用这种方法规定受案范围中应当受理的案件，无论列举出多少，总会遗漏，难免出现“挂一漏万”的问题，肯定性列举和否定性列举之间也存在着广泛的灰色地带。 而且，《行政诉讼法》第2条虽然规定对侵犯合法权益的具体行政行为可以提起诉讼，但是第11条第1款第8项内容和之后另外规定的第2款实际将受案范围限于保障公民、法人和其他组织的人身权和财产权上。很明显，采用这种不完全的概括和有限的列举方式必然要留下一片权利救济的空白。也就是对于非具体行政行为侵犯相对人权益的，以及侵犯相对人人身权和财产权以外其他权利的，需等待特别的法律和法规进一步规定，在这些法律法规出台前，是没有诉讼救济途径的。

　　3、在确定可诉行政行为的类别上，我国行政诉讼法将抽象行政行为、内部行政行为和行政终局裁决行为都排除在行政诉讼受案范围之外。（1）抽象行政行为的可诉性。我国《行政诉讼法》禁止对抽象行政行为提起诉讼，事实上只能放纵违法和不当的抽象行政行为，只能增加受到侵害的当事人纠正违法抽象行政行为的成本，因为要求所有人在适用了抽象行政行为并且等到损害结果发生后再通过行政诉讼的方式寻求救济是不公平的，而且这种救济只能是个别的，无法改变无法抽象行政行为对普遍人的侵害事实。（2）内部行政行为的可诉性。我国《行政诉讼法》第12条第3项规定，对行政机关管理内部事务的行政行为，人民法院不予受理。是司法审查至上、行政应受监督的法治理念下，即便是工作性质的内部行政行为，也不是完全处于真空状态，对公民的合法权益不造成损害。（3）行政终局裁决行为的可诉性。为实现法治目标与行政诉讼的保障合法行政权力、制约违法行政权力功能，也要求改变所谓“终局行政行为不可诉性”的错误理念与立法局限，正确理解“终局”只限于行政系统内部，明确其可诉性。

　　4、在确定受案范围的法治理念上，大陆法系和英美法系国家从充分保障行政相对人权利的行政法治理念出发，只对何种行政行为不可诉作出例外规定，不对可诉行政行为进行繁琐的列举式规定。而我国在确立受案范围时更多的是注重社会实际。

　　四、我国行政诉讼受案范围的完善

　　现代社会政府职能不断扩大，国家行使权力的危险性和不可预测性与日俱增，因此，制约国家权力越发显得重要。为了防止国家专制的枷锁降临到现代社会，无论是在政治国家还是在市民社会领域都必须强化防止权力垄断的机制。　对政府权力进行有效的制约必须通过国家权力相互制衡和公民权利对国家权力的制约来实现。我国《行政诉讼法》颁行二十几年来，对于保障公民权利、规范行政行为、监督行政机关依法行政起到了重要作用。但是，随着我国法制建设进程的加快，社会经济不断发展，以及行政相对人法律意识的增强，现行的行政诉讼制度在实践中暴露出一些问题。因此有必要修改完善行政诉讼制度，扩大行政诉讼的受案范围。

　　（一）实行可以审查的假定原则

安徽省合肥市人民政府


合肥市人民政府令

第105号


《合肥市政府规章制定程序规定》已经２００４年２月５日市政府第２５次常务会议审议通过，现予发布，自２００４年４月１日起施行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
市长　郭万清
　　　　　　　　　　　　　 　　　　　　　　　
二○○四年二月九日


合肥市政府规章制定程序规定

第一章　总　　则

　　第一条 为规范市政府规章以下简称规章的制定程序保证规章质量根据《中华人民共和国立法法》以下简称《立法法》和国务院《规章制定程序条例》以下简称《条例》的有关规定结合本市实际情况制定本规定。
　　第二条 规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释、备案，适用本规定。
　　第三条 制定规章应当符合《立法法》规定的基本原则和《条例》的有关规定适应本市实际需要具有地方特色。
　　第四条 规章的名称一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。
　　第五条 规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。 法律、法规、省政府规章已经明确规定的内容，规章原则上不作重复规定。 除内容复杂的外，规章一般不分章、节。
　　第六条 市政府对规章的制定工作实行统一领导。 市人民政府法制办公室（以下简称市政府法制办）是本市规章制定工作的主管部门，在市政府的领导下负责组织实施本规定，对规章的制定工作进行规划、研究、审查、协调和指导。 各县、区政府和市政府各部门按照职责分工，做好规章的起草、征求意见和论证工作。

第二章　立　　项

　　第七条 市政府有关部门和县、区政府认为需要制定规章的应当在每年１１月３０日前向市政府报请下一年度的立项。
　　第八条 本市各政党、人民团体的市级机关可以向市政府提出制定规章的建议。 公民、法人和其他组织可以向市政府提出制定规章的建议。 市政府法制办对制定规章的建议，应当组织研究或者转交有关部门研究。对可行的建议，按照立项程序予以立项。
　　第九条 报请立项的规章项目应当符合下列基本条件：
　　一规章项目的内容属于法律、法规、省政府规章只有原则性规定需要本市作出具体规定的，或者规章项目的内容属于本市行政区域内行政管理事项，应当由市政府作出规定的；
　二规章项目的内容已对拟解决的主要问题和拟确立的主要制度或者措施提出了合理、可行的方案；
　　三规章项目的内容不与上位法相抵触。 报请立项，应当提出项目名称并附说明和相关材料。
　　第十条 市政府法制办应当根据国家、省立法情况，以及市政府年度工作的总体部署，对制定规章的立项申请及有关建议进行汇总研究，突出重点，统筹兼顾，拟定年度规章制定工作计划，报市政府批准后执行。 年度规章制定工作计划应当明确规章的名称、起草单位、完成时间等。
　　年度规章制定工作计划可以根据实际情况将规章项目分为正式项目和预备项目。
　　第十一条 年度规章制定工作计划在执行中可以根据实际情况予以适当调整。
　　因本市经济发展和社会事务管理要求确需在当年增加规章项目的提出增加项目的单位应当按照本办法规定的立项要求及时向市政府法制办说明情况并按照本办法
　　第九条的要求报送有关资料由市政府法制办进行审查论证报请市政府批准。

第三章　起　　草

　　第十二条 列入年度规章制定工作计划的规章项目原则上由报请立项的市政府有关部门和县、区政府起草。内容复杂、涉及多个部门管理事项的规章市政府可以确定由其中一个或者多个部门负责起草也可以确定由市政府法制办起草或者组织起草。 起草单位应当成立规章起草小组，确定一名负责人主管起草工作。　 起草规章可以邀请有关专家、组织参加也可以委托有关专家、组织起草。
　　第十三条 起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。 起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布或举行听证会，征求社会各界的意见。
　　第十四条　起草规章，应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。 起草规章，应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。 起草规章应当从全局和人民的整体利益出发避免强调部门权力和利益。
　　第十五条 起草规章，涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规章草案送审稿（以下简称规章送审稿）时说明情况和理由。
　　第十六条 起草规章，应当注意与相关法律、法规和规章的衔接。如果原有的规章已被新起草的规章所代替，应当在新起草的规章中明确予以废止。
　　第十七条 规章草案中涉及重大改革或重大行政措施的，起草单位应当与有关部门协商，提出方案，事先向市政府提出请示，经批准后再写入规章草案。
　　第十八条 规章送审稿的内容一般应包括制定目的、法律依据、适用范围、主管部门、具体规范、法律责任、施行日期等。
　　第十九条 起草单位应当按照计划完成起草任务；不能按照计划完成起草任务的，应当向市政府提交报告并说明理由。
　　第二十条 在起草规章过程中，市政府法制办可以参与调研、论证，提出建议和意见。
　　第二十一条　规章送审稿应当经起草单位集体讨论由起草单位主要负责人签发后报送市政府法制办。 几个起草单位共同起草的规章送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。
　　第二十二条 起草单位报送规章送审稿时，应当一并报送下列文件和资料：
　　一规章送审稿注释文本；
　　二规章送审稿说明；
　　三征求意见情况，召开听证会的，应当附有听证会笔录、对听证会意见的处理情况及理由；
　　四作为依据的法律文件和政策文件；
　　五调研报告、国内外有关立法资料及其他有关资料。
　　第二十三条 规章送审稿注释文本应当符合下列要求： 
　　一在每一条的″
　　第×条″之后注明该条文规范的内容； 
　　二在每一条文内容的下方注明该条文拟定的理由或者所依据的法律或其他规范性文件。所依据的法律或其他规范性文件的标题、文号及具体内容应当列明。
　　第二十四条 规章送审稿说明应当对制定规章的必要性、制定规章的依据、拟解决的主要问题和确立的主要制度、施行的可行性、论证协调及征求意见过程中争议的主要问题及处理意见等作出说明。

第四章　审　　查

　　第二十五条 规章送审稿由市政府法制办负责统一审查。
　 审查内容包括：
　　一是否符合《立法法》规定的基本原则和《条例》的有关规定
　　二是否与有关规章协调、衔接；
　　三是否正确处理有关机关、组织、公民对规章送审稿主要问题的意见
　　四是否符合立法技术要求。
　　第二十六条 市政府法制办应当在收到规章送审稿７个工作日内提出初步审查意见。 规章送审稿有下列情形之一的，市政府法制办可以缓办或者退回起草单位：
　　（一）制定规章的基本条件尚不成熟的；
　　（二）有关单位对规章送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关单位协商的；
　　（三）明显不符合立法技术要求的。 起草单位上报的材料不符合本规定
　　第二十二条规定的，市政府法制办可以要求起草单位在规定时间内补充相关材料；起草单位未按要求补充的，市政府法制办可以将规章送审稿退回起草单位。
　　第二十七条 市政府法制办对规章送审稿进行初步审查后，应当将规章送审稿或者送审稿中涉及的问题要点发送有关机关、组织和专家征求意见。 有关机关、组织对规章送审稿应当依法提出意见和建议，由其主要负责人签署并加盖公章，并按规定时间反馈市政府法制办。逾期不反馈的，视作无意见。
　　第二十八条 市政府法制办应当就规章送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。 规章送审稿涉及重大问题的，市政府法制办应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。
　　规章送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，市政府法制办可以向社会公布，也可以举行听证会。
　　第二十九条 有关单位对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市政府法制办应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关单位的意见和市政府法制办的意见上报市政府决定。
　　第三十条 市政府法制办应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对规章送审稿进行修改，形成规章草案和对草案的说明。说明应当包括制定规章拟解决的主要问题、确立的主要措施以及与有关单位的协调情况等。　　规章草案和说明由市政府法制办主要负责人签署，提请市政府常务会议或全体会议审议。

第五章　决定和公布

　　第三十一条 规章应当经市政府常务会议或者全体会议审议决定。
　　第三十二条　审议规章草案时，由市政府法制办作说明。　　规章草案经审议同意后，市政府法制办应当根据审议意见对规章草案进行修改，形成规章草案修改稿，报请市长签署命令予以公布。　　
　　第三十三条　公布规章的命令应当载明制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、市长署名以及公布日期。　　
　　第三十四条　规章签署公布后，《合肥市人民政府公报》、《合肥晚报》及“中国·合肥”网站应当及时刊登规章文本。《合肥市人民政府公报》刊登的规章文本为标准文本。
　　第三十五条　规章应当自公布之日起３０日后施行；但是，公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。

第六章　解释、备案与修改、废止

　　第三十六条 规章的解释权属于市政府。 规章有下列情形之一的，由市政府解释：
　　（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的；
　　（二）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。
　　规章的解释由市政府法制办参照本规定中规章送审稿的审查程序提出意见经市政府批准后公布。
　　规章的解释同规章具有同等效力。
　　第三十七条 规章应当自公布后３０日内，由市政府法制办依照《立法法》和《法规规章备案条例》的规定向有关机关备案。
　　第三十八条　规章应当根据社会发展需要适时修改或者废止。　　有下列情形之一的有关部门或者市政府法制办应当及时提出修改、废止规章的建议　
　一规章依据的上位法已经修改或者废止的　
　二规章主要内容被有关上位法或者其他有关规章替代的
　　三规章内容已不适应社会实际需要的
　　四法律、法规规定应当修改、废止和其他应当修改、废止的情形。
　　第三十九条 规章的修改、废止程序参照本规定执行。
　　规章修改后应当及时公布新的规章文本。

第七章　附　　则

　　第四十条　市政府提请市人民代表大会或者市人民代表大会常务委员会审议的地方性法规草案的程序，参照本规定执行。
　　第四十一条　编辑出版正式版本、外文版本的规章汇编，由市政府法制办依照《法规汇编编辑出版管理规定》办理。
　　第四十二条　规章制定工作所需经费，列入财政预算。
　　第四十三条　本规定自２００４年４月１日起施行。